مجلس سيزدهم در ۱۳آذر ۱۳۲۰ رسماً گشايش يافت. فروغي ضمن معرفي كابينه ترميم شده و برنامه دولت خود كه كمي با برنامه قبلي تفاوت داشت، به نمايندگان يادآور شد كه همكارانش بيشتر همان افراد پيشين اند و اكثر نمايندگان حاضر نيز در مجلس قبلي حضور داشته اند ـ اشاره يي به اين نكته كه دولت از مجلس انتظار حمايت دارد. فروغي سرانجام رأي اعتماد موردنظر خود را به دست آورد و برنامه اش به تصويب رسيد، ولي او نمي توانست هيچ توهمي درباره پشتيباني مداوم مجلس داشته باشد. براي آنان كه دوره يي طولاني از سكوت سياسي تحميلي را كه تنها با ستايش از شاه شكسته مي شد، گذرانده بودند، مخالفت، انتقاد و موضع گيري منفي، امري عادي و ضروري بود.
پس از سقوط رضاشاه مجلس دوازدهم كه بيش از يكسال و نيم از دوره خود را در خدمت وي گذرانده بود، منحل نگرديد. ادامه كار مجلس مزبور وضع تناقض آميزي به وجود آورد زيرا مجلسي كه مي بايست به ترتيبات جديد مشروعيت دهد، فاقد رسالتي معتبر بود زيرا نمايندگان آن به دستور شاه پيشين دستچين شده بودند. عين اين مطلب در مورد نمايندگان مجلس بعدي نيز مصداق داشت كه نمي توانستند مدعي نمايندگي مردم باشند زيرا «انتخاب» آنان هنگامي صورت گرفته بود كه رضاشاه هنوز بر اريكه قدرت تكيه داشت.
شماري از نمايندگان كوشيده اند كه اين وضع را با نشان دادن دلبستگي زياد به «مصالح عمومي» و تمايل به منعكس كردن آن جبران نمايند ـ كوششي كه لزوماً عاري از صداقت نبود و انتقاد و حمله به رژيم گذشته و ترتيبات موجود رانيز در برمي گرفت. نمايندگان مزبور هسته مركزي «اقليتي» را تشكيل مي دادندكه وظيفه خود را مقاومت در برابر «اكثريت» و برملا كردن فعاليتهاي آن مي ديد. اين رويه به خودي خود ناروا نبود ولي مسأله اين بودكه بطور كلي اقليت و اكثريت هيچ يك تركيب استواري نداشت و آميزه يي از گروههاي متداخل و نمايندگان منفردي بودكه روحيه همكاري و هماهنگي واقعي بين آنان وجود نداشت، همكاري و تجانسي كه مبتني بر تفاهمي روشن نسبت به موضوعات اصولي و خط مشيهاي مورد نياز باشد. وظيفه «اكثريت» تشكيل و حفظ دولتها و نقش «اقليت» متزلزل كردن آنها بود كه معمولاً با بسيج كردن مخالفت در داخل مجلس از ميان نمايندگان سرخورده و دلسرد «اكثريت» و در خارج از آن انجام مي گرفت. تا زماني كه حمايت «اكثريت» تا حدودي ادامه داشت، دولتها نيازي به تسليم قدرت نمي ديدند.
نمايندگان مجلس دوازدهم در ماههاي واپسين خود و ادوار بعدي مجلس، در شرايطي كه ديگر جبر و فشاري علني در ميان نبود، رفتار بسيار مشابهي از خود نشان دادند. هنگامي كه تأييد تشريفاتي تصميمات دولت ديگر وظيفه حرفه اي نمايندگان در قبال امتيازات و پاداشهاي حاصله از كرسي پارلماني، تلقي نمي شد، عوامل مختلف ديگري به ميان مي آمدند تا رفتار واعمال نمايندگان را تعيين كنند ـ عواملي كه به هيچ روي استواري و استمرار حكومت پارلماني را ياري نمي كردند. در دوران پس از رضاشاه نمايندگان بندرت موفق مي شدندكه طبق وجهه خود ساخته خود به عنوان «پاسداران منافع ملي» رفتار نمايند. فراكسيون گرايي شديد و كوته بينيها و نگرشهاي محدود محلي اكثر نمايندگان و نيز عدم توانايي آنان در درك كافي از وظايف اجتماعي خود و مقدم شمردن آنها بر مقاصد خصوصي، عوامل عمده يي بودند كه در تهي ساختن ترتيبات پارلماني از هرگونه محتواي معني دار، بسيار مؤثر شناخته شده اند.

نمايندگان مجلس شوراي ملي ـ رئيس مجلس حاجي محتشم السلطنه اسفندياري با علامت * مشخص گرديده است.

نماينده مجلس، همانند ديگر اعضاي نخبگان حاكم، قبل ازتصميم به انجام عملي خاص منافع آني و آتي فرد ونيز مصالح خانواده، دوستان، اعوان و انصار يا گروههاي وابسته به خود را در نظر گرفته سود و زيان احتمالي اعمال خود را مي سنجيد. مهمتر از آن، ازادي عمل وي را شماري از عوامل ساختاري نظير ايدئولوژي، اعتقادات و نظامهاي ارزشي كه با سرشت او درآميخته بود، محدود مي كرد كه طبيعتاً اين محدوديت بر كردار او تأثير مي گذارد. با اين حال تنها شمار كمي از نمايندگان به دلبستگيهاي ايدئولوژيك منسجم پايبند بودند؛ اكثريت آنان مصلحت گراياني بي محابا بودند كه زبان آوريهايشان معمولاً چندان ارتباطي باكردار واقعي آنان نداشت. بيشتر نمايندگان و در واقع بخش عمده نخبگان را حاميان غيرمتعهدي الگوي موجود قشربندي اجتماعي و شيوه هاي توزيع ثروت و ساير امتيازات در جامعه، تشكيل مي دادند. تقريباً تمامي اعضاي نخبگان در اعتقاد به مصونيت مالكيت خصوصي، بويژه اصول و شيوه هاي موجود مالكيت ارضي و ضرورت وجود سلطنت به عنوان نگهبان نظام سنتي اجتماعي و معنوي جامعه، سهيم بودند. چنين دلبستگيهاي مشترك همواره اعمال آنان را تابع يك سلسله قيود و شروط قرار مي داد، ليكن براي آنكه درنخبگان بطور اعم و در نمايندگان بطور اخص، پيوستگي و انسجام گروهي به وجود آورد، يا آنان را در راستاي شناسايي و پيشبرد منافع مشترك جمعي خود سوق دهد، كفايت نمي كرد.
بسياري از نمايندگان مرداني سست عنصر، مطيع و بي بهره از قاطعيت بودند كه توان مقاومت در برابر بسياري وسوسه ها را نداشتند. گذشته از اين آنان فرصت طلباني اصلاح ناپذير و در مجموع فاقد درك كافي از مسؤوليتهاي سياسي و مدني خود و معناو مفهوم نظام پارلماني بودند. بسياري از آنان از درك و تشخيص مصالح ملي يا عمومي فرو مي ماندند يا نمي توانستند تفاوت ميان اين مصالح مملكت و دلبستگيهاي محلي يا خصوصي خود را به درستي دريابند. شمار زيادي از آنان افرادي بي بهره از سواد كافي بودند كه نه درك روشني از حقوق و وظايف خود داشتند و نه دانش كافي از پيچيدگي هاي اقتصاد يا از مسائل اجتماعي ـ سياسي . همانطور كه علي دشتي يكي از نمايندگان مجلس چهاردهم اظهارنظر كرد:
«اكثريت نمايندگان حاضر با سياست آشنايي ندارند. آنان بيشتر تجار يا مالكاني هستند كه از موضوعات سياسي بي اطلاع اند. بدين ترتيب، اين وظيفه دولت است كه به تعيين سياست بپردازد و راهي را كه مي بايد طي شود از پيش تعيين نمايد.»
علاوه بر اين افزون بر اين عوامل، محدوديت هاي ساختاري مهمي وجود داشت كه خارج از حيطه شخصيت و سرشت شخصي نمايندگان عمل مي كرد. يك سلسله عوامل ساختاري، از عوامل بين المللي ـ سياسي گرفته تا جغرافيايي و اقتصادي و از سياسي تا اجتماعي ـ فرهنگي، فرصت مردان قابل و توانا را براي انجام اعمالي متفاوت محدود مي كرد و كارايي ترتيبات پارلماني را دستخوش محدوديت مي ساخت. باوجود انقلاب مشروطه جامعه هنوز از گذشته خود به گونه اي اساسي نگسسته بود. جمعيت كشور عمدتاً روستايي بودكه با شيوه هاي كهن كشاورزي روزگار مي گذرانيد. بي سوادي در جامعه گسترده، وابستگيهاي كهن و وفاداري قومي و محلي همچنان پابرجا و گرايش به تسليم و رضا متداول بود. آزمون مشروطه از اختلالات و وقفه هاي بسيار آسيب ديده بود و تجربه ناچيزي از مشاركت در يك نظام پارلماني در حال تكامل مداوم به دست آمده بود.
لوازم ساختاري نضج نظام پارلماني كه خود موجب تداوم خودگردد، به وجود نيامده بود يا دست كم در مرحله اي توسعه نيافته قرار داشت. سياست اساساً در جنگ دايمي قدرت خلاصه مي شد، نبردي در برگيرنده منافع متضاد و متناقض، تحت سلطه دربار، قدرتهاي خارجي و نخبگاني ناهماهنگ. دربار كه به هيچ وجه دستمايه قدرت خود را از دست نداده بود و سفارتخانه هاي خارجي، نيرومندتر از گذشته، در موقعيتي قرار داشتند كه فرصتهاي شمار بسياري از نخبگان، از جمله كليه نمايندگان و نيز امكان توسعه خودجوش نهادهاي پارلماني ايران را محدود كنند.
بخش بزرگي از نخبگان را درباريان تشكيل مي دادند، بخشي نيز دوستان و وابستگان سفارتخانه هاي خارجي بودند. البته درباريان لزوماً با دوستان و مريدان سفارتخانه هاي انگليس و آمريكا يكي نبودند، هر چند كه دوستان و مريدان سفارت روس با هر دو دسته خصومت داشتند. بدگماني و بي اعتمادي، به روابط ميان گروههاي مريدان و وابستگان محدود نمي شد و اعضاي هرگروه نيز غالباً به ماهيت و ميزان وفاداري يا سرسپردگي يكديگر نسبت به ولي نعمت خود سوءظن داشتند. چنين وضعي فراكسيون گرايي را تشديد كرده اين امكان را براي هر گروه از مريدان يا ائتلافي از آنها به وجود مي آورد كه فرصتهاي ساير گروهها را محدود سازد و مآلاً در بحران اساسي و آسيب پذيري نهادهاي پارلماني سهيم گردد.
موضع قدرت دربار و سفارتخانه هاي خارجي فرصتهاي نمايندگان و ساير افراد، گروهها يا نهادهاي بانفوذ را به معنايي وسيع تر و اساسي تر نيز محدود مي كرد. آن دسته از اعضاي نخبگان هم كه نه وابسته به دربار بودند و نه پيوند نزديكي با بيگانگان داشتند، نمي توانستند در بي اعتنايي به اولويتها و منافع اين قدرتها از حد معيني فراتر روند. آنان در موقعيتي نبودند كه مخالفت دربار يا قدرتهاي خارجي را برانگيخته يا آنها را ناديده بگيرند و از پي آمدهاي كار خود درامان بمانند و معمولاً ناچار مي شدند كه قبل از مبادرت به عمل واكنشهاي احتمالي آنها را مد نظر داشته اقدامات خود را در مقابل هرگونه مخالفت تعديل كنند. بطور كلي قدرت دربار و سفارتخانه هاي خارجي، بخصوص از آن جهت كه معمولاً حدودي از هماهنگي بين دربار و حداقل يكي از سفارتخانه ها وجود داشت، كافي بود تاهرگونه عملي را كه مورد مخالفت آنان باشد، بي اثر سازد.
افزون بر آن، در غياب يك روحيه معقول ديوان سالاري و هنجارها و قواعد شناخته شده اداري، هرگونه اقدام مسلماً رنجش شخصي اين گروه، يا آن گروه را به بار مي آورد. گروه يا گروههايي كه منافعشان به ظاهر آسيب ديده و خواستهايشان ناديده گرفته شده بود، معمولاً چنين مي انگاشتند كه با آنان طبق قوانين بي طرفانه و مقررات عمومي جاري رفتار نشده و قرباني اغراض شخصي و نقشه هاي توطئه آميز شده اند. چنين نگرشهايي روابط را به سوي كينه توزي و ميل به انتقام مي كشاند. يك نماينده مجلس نمي توانست، حتي اگر مي خواست، بدون برخورداري از حمايت مردمي، پيوندهاي مؤثر سازماني يا پشتيباني خارجي، مصالح و خواسته هاي مالكان، تجار عمده پاره اي از اين مشكلات را تخفيف دهد. هنگامي كه فروغي زمام امور را به دست گرفت، دوره دوازدهم مجلس تقريباً به پايان رسيده بود. بيشتر اوقات دوماه باقيمانده از عمر مجلس صرف تلاش براي پشت سر گذاردن تكان حاصل از كناره گيري رضاشاه و گهگاه محكوم ساختن رژيم وي مي گرديد. كابينه فروغي نيز از سوي مجلس به گونه اي ملايم تر مورد انتقاد قرار مي گرفت. دوره مزبور همچنين شاهد آغاز مبارزه اي بود كه لغو «انتخابات» دوره سيزدهم را طلب مي كرد، انتخاباتي كه بخش بيشتر آن طي دوران قدرت رضاشاه تكميل شده بود و بنابراين عاري از مشروعيت و محتوا دانسته مي شد. با آنكه انتخابات مزبور آشكارا فاقد اعتبار بود، فروغي و بيشتر نخبگان حاكم، احساس مي كردند كه لغو آن مطابق با مصالح كشور نخواهد بود. آنان از اين بيم داشتند كه در شرايط پرآشوب موجود، انتخابات جديد موجب دخالت نيروهاي اشغالگر شده به تشكيل مجلسي بينجامد كه غيرقابل اداره بوده و يا از ايستادگي در برابر فشارهاي خارجيان اكراه داشته باشد. همچنين شايد فروغي اميدوار بود كه با خودداري از انتخابات جديد بتواند نظر مساعد شمار زيادي از نمايندگان منتخب مجلس سيزدهم را جلب كند. به هر حال خواستها در اين زمينه پراكنده و نامشخص بود و فروغي در رد كردن درخواست «لغو انتخابات رسماً قانوني» به اين دليل كه «بدعت بدي براي دولتهاي بعدي ايجاد مي كند»، دشواري چنداني نداشت.
به هر تقدير، خواننده آگاه اگر در همين مجموعه به بررسي هاي اين نگارنده پيرامون عملكرد مجلس اول بپردازد، متوجه اين نكته خواهد شد كه از مشروطت فقط نامي باقي مانده بود و اگرخبرنگاران و گزارشگران خارجي تحت تأثير عملكردهاي قاطعانه نمايندگان دوره نخست قانونگذاري مجلس اول را در رديف پارلمان انگلستان توصيف مي كردند مجلس دوازدهم به عنوان يك مجلس ملي، عاري از مشخصات مركز قانونگذاري يك مملكت بود.
رجوع شود به بحران دموكراسي در ايران ـ فخرالدين عظيمي