در بخش نخست گفت و گوي دكتر يوسف مولايي و دكتر داود باوند، چگونگي تأليف رژيم حقوقي درياي خزر مورد بررسي قرار گرفت. در بخش دوم و پاياني اين گفت و گو، داود باوند از خط مشي آتي ايران در خزر و اهرم هايي كه تهران براي پيشبرد اهدافش در اين درياچه دراختيار دارد سخن مي گويد.
باوند، استاد حقوق بين الملل و يوسف مولايي، مدير گروه حقوق بين الملل دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران است.
•••
| به نظر مي رسد طول ساحل در قراردادهاي گذشته مدنظر بوده مثلاً در بحث شيلات كه هر كشور مي توانست ده مايل دريايي درانحصار خود داشته باشد و شوروي به دليل سواحل بيشتر، بهره وري بيشتر مي كرد. اما اين مسأله برنظام مشاع به عنوان مباني اصلي مناسبات حقوقي لطمه وارد نمي كرد. آيا در شرايط جديد، توافقات دوجانبه براساس طول سواحل مي تواند معيار تلقي شود؟
* معيار نه! اما به عنوان يكي از عوامل براساس درنظر گرفتن مجموعه اوضاع و احوال و مباني اوليه مي تواند مطرح شود.
| يكي از ويژگي هاي نظام مورداشاره شما «درصدي» نبودن سهم طرفين از اين پهنه آبي است. به نظر مي رسد درحال حاضر، طرح هرگونه مسايلي براين اساس، مباني حقوقي سابق را برهم مي ريزد و به ويژه به ضرر كشوري خواهد بود كه طول سواحلش دربرگيرنده سهم مناسبي از دريا براساس مباني حقوقي سابق نيست. با اين وصف آيا تصور نمي كنيد مجموعه اقداماتي كه پس از فروپاشي شوروي صورت گرفته به ضرر ايران تمام شده است؟
* دراين شكي نيست، جرياني كه پس از فروپاشي شوروي پديدار شد و خط مشي هايي كه دولتهاي تازه استقلال يافته و روسيه اتخاذ كردند هم با مباني حقوقي مغايرت داشت و هم اين كه در جهت مخالف منافع و تضييع حقوق حقه ايران صورت گرفته است.
| شما عوامل فراحقوقي را موردتوجه قرار مي دهيد كه اصولاً در روابط بين الملل قابل چشم پوشي نيست. سؤال من اين است اگر صرفاً از زاويه حقوقي به اين مسأله بنگريم، چگونه مي توان مباني حقوقي موجود را با شرايط جديد تطبيق داد؟
* ما در واقع با وضع خاصي يعني عمل انجام شده ازسوي دولتهاي ديگر ساحلي روبرو شده ايم وجو سياسي اي كه به عنوان هاله اي اطراف آن را گرفته در راستاي تحميل وضعيت موجود عمل كرده است. بنابراين در چنين شرايطي ايستادگي براي حفظ حداقل حقوق حقه با توجه به مواضعي كه ما بعد از فروپاشي شوروي اتخاذ كرديم كه شايد سرآغاز آن درست نبود، به نظر مي رسد تنها راه ممكن باشد.
| با تعريفي كه ارائه داديد آيابهره برداري مشاع درمورد تمامي منابع، ذخاير و امكانات اين دريا قابل طرح است؟ چرا كه برخي اعتقاد دارند چون در زمان عقد اين قراردادها منابع و منافع مهمي مورد شناسايي نبوده، بنابراين از چارچوب نظام مشاع با بهره وري مشترك بدون كسب موافقت ديگري خارج است؟
* خير، اصلاً اينگونه نيست، چون وقتي صحبت از شيلات مي شود اين مسأله اعم بر موجودات جاندار از جمله موجوداتي است كه در بستر و زير بستر زندگي مي كنند. بنابراين بستر و منافع بستر به نوعي دراين حقوق مشترك مستتر بوده است. يعني ظرف و مظروف دريك ارتباط جدا نشدني از يكديگر قرار مي گيرند. اتفاقاً در معاهده ۱۹۲۱ تأكيد شده است شيلات براي مردم اتحاد جماهير شوروي داراي منافع حياتي است و اهميت زيادي دارد. از اين رو و به رغم اينكه شوروي در چارچوب همان قراردادها مي توانست از اين منابع و منافع بهره برداري كند هميشه به دنبال اين بود كه با دادن امتيازاتي به ايران از اين منابع، بيشتر بهره برداري كند.
| بنابراين به نظرمي رسد صرفاً از جنبه حقوقي، رژيم اين درياچه قبل از فروپاشي شوروي هيچ ابهامي نداشته است و با توجه به اينكه جانشيني دولتها نمي تواند حقوق مسائل سرزميني مرزي را برهم بزند پس هرگونه توافق دوجانبه و طرح درصدبندي، جز با توافق همه اعضا اعتباري ندارد؟
* از لحاظ يك بررسي عاري از هرگونه تعصب يا عوامل سياسي دقيقاً اينگونه است. اما متأسفانه يكسري واقعيت هاي عملي و سياسي به لحاظ جو منطقه اي و فرامنطقه اي براين درياچه حاكم شده است. بنابراين نمي توان مجموعه عوامل و شرايط اوضاع و احوال فعلي را ناديده گرفت.
| دريك نگاه اجمالي مي توان گفت فروپاشي شوروي حداقل در درياي خزر به زيان ايران بوده است. آيا منظور شما اين است كه اگر ما به لحاظ سياسي، پتانسيل ها و استعدادهاي ملي را خوب بسيج مي كرديم ممكن بود از اين تحولات كمتر آسيب ببنيم؟
* دقيقاً همين طور است. يعني ما خط مشي هايي اتخاذ كرديم كه تا مراحلي تحت تأثير موضعگيري هاي روسيه بود. يك استراتژي ارزيابي شده و همه جانبه در كار نبود و براي حفظ منافع تاريخي و ملي، درمقابل شرايط تحميلي قرار گرفتيم. يكي از دلايل اين امر اين است كه برخي از تصميم گيرندگان به خصوص از لحاظ امنيتي ازيك زاويه با مسأله برخورد كردند و همين باعث شد پيشنهاد تقسيم مساوي درياي خزر براي ممانعت از هم مرز بودن با روسيه مطرح شود. اين نگاه يكسويه باعث شد پيامدها و آثار اين عمل موردتوجه قرار نگيرد.
| با توجه به مجموعه اقدامات صورت گرفته و اتفاقات رخ داده طي سالهاي اخير دراين منطقه در مقطع فعلي چه مي توان كرد تا منافع ملي در خزر كمتر آسيب ببيند؟
* فكر مي كنم دراين وضعيت تأكيد بر حفظ ۲۰ درصد، ضروري است.
همان طور كه اشاره كردم ۲۰ درصد حداقل حقوق ايران است اما براي كاهش تنش و كنارآمدن با واقعيت موجود جغرافيايي قرار موقت مي تواند حلال مشكلات فعلي باشد. درغير اين صورت به نظرم ارجاع مسأله به ديوان بين المللي دادگستري لاهه مي تواند تا حدودي منافع ايران را تأمين كند. البته اين ارجاع با توافق ممكن است اما عدم تمايل آنها به حضور دراين ديوان موقعيت ايران را ازنظر سياسي، رواني و تبليغاتي مستحكم تر خواهد كرد.
| آقاي دكتر اعلام درصدي سهم ايران آيا مباني حقوقي رژيم موجود را متزلزل نمي كند؟
علاوه براين به نظر مي رسد بحث را بايد در چارچوب مصلحت انديشي سياسي با روش كار مذاكره دنبال كرد. درحالي كه مذاكرات صورت گرفته در ۱۲ـ۱۰ سال اخير عملاً نتيجه مثبتي نداشته است از اين رو چه اطميناني مي توان داشت كه ادامه اين روند با مجموعه تحولات اخير به تأمين منافع ملي كمك كند؟
* به طور كلي در نظام بين المللي تأكيد براين است كه دولتهابراي حل اختلافات في مابين قبل از هر چيز بايد از راه حلهاي مسالمت آميز استفاده كنند. ماده ۳۳ و فصل ۶ منشور سازمان ملل ناظر به همين هدف است. يعني در مكانيسم هاي حل اختلاف در درجه اول به صورت مذاكره ميانجي گري، كميسيون تحقيق، داوري، سازش و تسويه قضايي پيش بيني شده است و ايران نيز سعي كرده است اين خط مشي پيگيري شود و مذاكرات دوجانبه هم شرايطي است كه ناخواسته تحميل شده است.
در هرحال به نظر من صرف انجام مذاكره خلاف مصالح و منافع ملي نيست. اما نكته مهم اين است كه بناي مذاكره دوجانبه نبايد به كمتر از كمترين حقوق حقه ايران منتهي شود.
| بحث برسر استفاده از مذاكره به عنوان يك شيوه براي دستيابي به منافع ملي نيست، بلكه بحث اين است كه ما چگونه مذاكرات را پيش ببريم كه ضرر و زيان ايران ديگر افزايش پيدا نكند. به نظر شما ايران درحال حاضر چه اهرمهايي دراختيار دارد تا از اين طريق مذاكرات را درجهت تأمين منافع ملي هدايت كند؟
* اهرمهايي كه دراختيار داريم عبارت است از: اهرم حقوقي و سابقه تعهدات قراردادي كه وجود دارد. همانطور كه اشاره كردم اگر ما به يك مرجع بين المللي مراجعه كنيم اولين مباني بررسي آنها تعهدات قراردادي خواهد بود؛ پس از اين ساير قواعد عرفي قابل طرح خواهد بود. همانطور كه گفتم درياي خزر ازنظر حقوقي يك وضع كاملاً مختص به خود را دارد وچون درباره درياچه موازين متقن بين المللي و حتي قواعد عرفي وجود ندارد، بنابراين آنچه كه از نظر ديوان بين المللي به عنوان مبنا قرار مي گيرد در درجه اول همان تعهدات قراردادي است كه نسبت به اين پهنه آبي وجود دارد. البته شكي نيست كه اين ديوان سعي كند مباني ديگري را هم موردتوجه قرار دهد، اما نه در درجه اول.
لذا مهمترين اهرمي كه ما دراختيار داريم مناسبات حقوقي است. نكته ديگر زيست مسالمت آميز و روند تعاملات آينده بين كشورهاي همسايه براساس حسن همجواري است. يعني منافع مشتركي كه به جاي تنش به نفع طرفين خواهد بود. من فكر مي كنم اين مسأله بايد به طور جدي تر به طرفهاي مقابل القاء شود. سومين اهرم، سياسي است. از اين منظر تا زماني كه ما در خط مشي سياسي منطقه دچار نوعي انزوا هستيم نمي توان كاركرد مثبتي برجاي گذاشت. به همين خاطر ما بايد در خط مشي هاي سياسي خودمان در رابطه با آنهايي كه در درياي خزر صاحب نفوذ شده اند تجديدنظر كنيم. چون آنها به صورت مستقيم يا غيرمستقيم داراي نقش بازدارنده هستند و كشورهاي تازه استقلال يافته به دلايل مختلف درباره خواسته هاي آنها ملاحظاتي را رعايت مي كنند. يعني اين كشورها براي توسعه اقتصادي، انتقال فن آوري و مهمتر از آن براي جلوگيري از احياي احتمالي سلطه روسيه خواهان حضور قدرتهاي فرامنطقه اي دراين پهنه آبي هستند.
| به نظر مي رسد علي رغم وجود مباني حقوقي دراين زمينه، برخي درك درستي از آن ندارند و تصورشان از طرح نظام مشاع اين است كه بايد از سهم ۵۰ درصدي دفاع كنند. درحالي كه به نكات ظريف اين نظام در نوع سوم آن توجه ندارند و نمي توانند به طور شايسته از حقوق ايران دفاع كنند. ارزيابي شما از اين مسأله چيست؟
*چون اين اشخاص اطلاعات حقوقي از لحاظ حقوق بين الملل و درك درست ازمباني حقوقي مندرج در عهدنامه ها ندارند بنابر اين مواضعي را اتخاذ كرده اند كه يا نوعي دنبال روي بوده و يا از زاويه ويژه و بدون توجه به پيامدها و تبعات آن به بحث درياي خزر پرداخته اند.
حتي برخي از كساني كه اين روزها به عنوان كارشناس ابراز نظر مي كنند به علت اينكه فاقد اطلاعات حقوقي هستند نظراتي را مطرح مي كنند كه مورد استفاده طرف هاي مذاكره كننده، ما قرار گرفته است؛ البته برخي هم هستند كه با قصد و نيت به اين كار مبادرت مي كنند.
| بادرنظر گرفتن اينكه درياي خزر يك پهنه آبي يكپارچه است آيا مي توان با استناد به مقوله محيط زيست موضع كشورمان را دراين باره تقويت كرد؟
* درمسائل زيست محيطي و اموري مثل منابع جاندار و حتي در زمينه كشتيراني برمشاع بودن دريا تأكيد شده است. حتي در قراردادهاي دوجانبه روسيه با قزاقستان و روسيه با آذربايجان، مشاع بودن آبهاي سطحي مدنظر قرار گرفته است. ولي ضرورتها و نيازهاي روز اقتضا مي كند به خصوص براي حفظ محيط زيست و تأثير آن برحيات موجودات زنده مقررات جدي تري پيش بيني شود. به ويژه اينكه در سالهاي اخير مسأله ايجاد آلودگي و عدم رعايت حفظ محيط زيست ازسوي برخي از كشورهاي ساحلي صورت گرفته كه خودبر منابع جاندار دريايي اثرگذار بوده است.
| آقاي دكتر! شما حداقل سهم ۲۰ درصدي ايران را چگونه تعريف مي كنيد؟ علاوه براين تقسيم ۴۹ درصد شمال دريا بين روسيه و قزاقستان و همچنين تلاشهايي كه درجهت ميليتاريزه كردن اين پهنه آبي صورت گرفته چه تأثيري در مذاكرات آتي تهران خواهد داشت؟
* ما اهرمهايي دراين زمينه دراختيار داريم. ببينيد! مسأله درياي خزر صرفاً تقسيم بستر نيست بلكه بحث شيلات، حفظ محيط زيست، ارتباطات و غيرنظامي كردن منطقه نيز دراين مقوله حضور دارند. يعني همه اينها بايد دريك توافق دسته جمعي به نتيجه مناسب منتهي شود ازجمله اهرمهايي كه ايران دارد علاوه بر مناسبات حقوقي كه عرض كردم همين مسائل است و مي توان براي موافقت با آزادي كشتيراني و عدم تقسيم آبهاي سطحي كه شديداً مورد خواست روسيه است در زمينه هاي ديگر موافقت آنها را جلب كند. يعني ايران بايد از مجموعه اين اهرمها براي نيل به حقوق تضعيف شده خودش استفاده بهينه كند. درمورد تقسيم بستر همانطور كه اشاره شد بين روسيه و قزاقستان، روسيه و آذربايجان و حتي تركمنستان و قزاقستان، توافقاتي صورت گرفته و به نظر مي رسد ايران هم تلويحاً آن را پذيرفته است. با مشاع بودن آبهاي سطحي يا فوقاني هم ايران احتمالاً نظر منفي نخواهد داشت. بنابراين به نظر مي رسد كه قصد ايران از تقسيم دريا به سهم هاي ۲۰ درصدي شامل بستر دريا مي شود. به نظر من اصولاً تقسيم دريا نمي تواند در تأمين منافع همه كشورهاي ساحلي به ويژه دربخش محيط زيست و حفظ موجودات زنده آن مؤثر واقع شود. من فكر مي كنم دراين مورد احتمالاً ترتيبات جديدي صورت خواهد گرفت و ما بايد برآن باشيم كه دراين ترتيبات حقوق ايران محفوظ بماند.
| به نظر شما از مجموعه سياستهايي كه ما دراين سالها در خزر اتخاذ كرديم چه درسهايي براي آينده مي توان گرفت؟
* معتقدم درياي خزر تجريه اي است كه نشان داد در پيشبرد اين نوع طرحها و مسائل بسيار ظريف بايد به افراد كارشناس توجه كرد.
ثانياً اينكه ما بايد بدانيم در دنياي امروز، مسائل اقتصادي، سياسي و… در ارتباطات سياسي تنيده شده است. بنابر اين بايد خط مشي هايي اتخاذ شود كه از نظر سياست خارجي، منافع حياتي كشور را تأمين كند. يعني استراتژي اي كه تنظيم مي شود بر هدف تأمين منافع ملي استوار باشد. درجامعه اي كه به دلايلي مصالح جناحي و گروهي اولويت دارد، باعث مي شود ما دچار اين نارسايي ها و نابساماني ها شويم. نكته ديگر واقع نگري است ما بايد توجه كنيم كه درخواستهاي همسايگان چيست و آنها درصدد جلب نظر كدام قدرتها و دولتها هستند. همچنين بايد دانست بين يك كشور همسايه و يك قدرت فرامنطقه اي كه از نظر اقتصادي، استراتژيكي توان بالايي دارد، كدام يك را برگزيد. بنابراين بايد مقام و منزلت خودمان و جايگاه آن كشورها را به طور واقعي ارزيابي كنيم تا در اتخاذ خط مشي ها براي تأمين منافع ملي موفق باشيم. من اين را هم بگويم تا زماني كه ما نتوانيم مشكلات خود را با قدرتهايي كه نقش بازدارنده درجهت تحقق منافع ما در آسياي مركزي، درياي خزر، قفقاز و … دارند حل و فصل كنيم، خواه مستقيم و خواه غيرمستقيم از طريق كشورهاي همسايه دچار مشكل خواهيم شد.
| گفت و گوي خوبي بود!
* بله، با شما موافقم.