Iran Newspaper

اشاره
آنچه در پي مي آيد متن گفت وگويي است كه با آقاي دكتر محمدجواد رضايي، استاد فلسفه دانشگاه تربيت معلم وسردبير مجله دانشگاه انقلاب، درباره نظام شورايي و نقش شوراها در ساماندهي مسائل شهري صورت گرفته است. رضايي در اين گفت وگو به عدم شفافيت قانون در باره شوراها اشاره مي كند.
گروه انديشه
| گفت گو را با سؤال از پيشينه شوراها و سابقه اجرا يا عدم اجراي آنها در ايران آغاز كنيم.
* در سده اخير سه بار و دركوران سه نهضت عظيم اجتماعي و فرهنگي مسأله شوراها مطرح شده ولي هيچ گاه آنچنانكه شايسته بود، جامه عمل به خود نپوشيد. بار اول در سال ۱۳۲۵ هجري قمري، قانون انجمنهاي ايالتي و ولايتي به عنوان بخشي از متمم قانون اساسي به تصويب رسيد. بر آن اساس ايران به چند ايالت بزرگ و هر ايالت به چند ولايت وشهر و محله تقسيم شد و انجمنهاي ايالتي وولايتي درشهرهاي مهم ايران تشكيل شد و بدين سان تمايل به ايجادنوعي خودگرداني توسط مردم در انقلاب مشروطيت مجال بروز و تحقق يافت. اما ديري نپاييد كه دولت وقت مرگ اين نهال نو پا را اعلام كرد. علل و عوامل اين مرگ زود هنگام هر چه بود، اين نكته را نمي توان انكار كرد كه نظام شورايي و مشاركت جمعي باتمركزگرايي مانعة الجمع است و بديهي است كه دولتي تمركزگرا ومستبد و تمامت خواه نمي تواند چنين انجمنها و شوراهايي را كه موجب توزيع قدرت اند، تحمل كند.
بار دوم، پس از شهريور ۲۰ بود كه مسأله انجمنهاي ايالتي و ولايتي دوباره مطرح و معركه آراي موافقان و مخالفان شد تا آنكه در سال ۱۳۲۸ قانون جديدي براي شهرداريها تصويب شد ودر سال ۱۳۳۱ نيز از طرف دولت مصدق قانوني در ۹۰ ماده به مجلس پيشنهاد شد و به تصويب رسيد. به موجب اين قانون ارتباط شهرداريها با وزارت كشور محدودتر شد وتصويب عوارض شهرداري وعوارض بر ساختمانها و اراضي شهر در اختيار انجمنهاي شهر قرار گرفت. پس از كودتاي ۲۸ مرداد اين قانون لغو شد و به جاي آن درسال ۳۴ لايحه جديدي به مجلس پيشنهاد و تصويب شد كه در جهت تمركز بيشتر اختيارات دولت مركزي دراداره امور شهرها بود. ازاين پس انجمنهاي شهر در پاره اي از شهرهاي ايران تشكيل شد، ولي اعضاي اين انجمنها عموماً از عوامل گوش به فرمان حاكميت بودند و از خود اختياري نداشتند.
وبار سوم در جريان وقوع انقلاب اسلامي بودكه مسأله شوراها به منزله يك امر بسيار مهم و اساسي مطرح شد به گونه اي كه خبرگان اول كه مقنن قانون اساسي بودند، هشت اصل از اصول قانون اساسي را به شوراها اختصاص دادند (فصل هفتم شامل هفت اصل به اضافه اصل هفتم) اين توجه ويژه حاكي از آن است كه خبرگان اول شوراها را به منزله يكي از اركان نظام سياسي كشور منظور كرده اند، گرچه تحولات وفراز و نشيبهاي سالهاي نخست پيروزي انقلاب از قبيل درگيريهاي استانهاي مرزي (كردستان، مازندران، خوزستان) و در پي آن وقوع جنگ تحميلي مجال استقرار اين ركن نظام را فراهم نكرد. اما هر از گاهي اقدامي در جهت اجراي آن صورت گرفت: در سال ۱۳۶۱ قانون شوراها تهيه شد، در سال ۱۳۶۵به آن پرداختند و سرانجام در سال ۱۳۷۵ در مجلس پنجم دوباره اصلاح و تصويب شد.
در قانون مصوب ۱۳۷۵ نسبت به قانونهاي ۶۱ و ۶۵ اختيارات شوراها بسيار محدود شده است. و در واقع مضمون قانون اساسي با وضع يك قانون عادي تضعيف شد و تازه درآن زمان همين قانون هم اجرا نشد. به هر حال، همين قانون است كه اساس تأسيس شوراهاي فعلي قرارگرفته است. در اين قانون شوراها امكانات و ابزارهاي لازم را جهت ايفاي نقشي كه از آنها انتظار مي رود، در اختيار ندارند. در ماده ۱۴ قانون قبلي، استانداران، فرمانداران، بخشداران و ساير مقامات كشوري طبق اصل ۱۰۳ قانون اساسي ملزم به رعايت تصميمات شوراها در حدود اختياراتشان شده اند، اما در قانون جديد اين الزام حذف شد و برعكس شوراي شهر مكلف به همكاري با مسؤولان اجرايي، نهادها وسازمانهاي مملكتي بنا به درخواست آنها شده اند. همچنين در ماده ۱۸ قانون قبلي همه ادارات وسازمانهاي وابسته به دولت مكلف بودند كه تمام اطلاعات درخواستي مرتبط با وظايف شوراها را در اختيار شورا قرار دهند، اما اين الزام در قانون جديد حذف شده است.
| به نظر شما نقش فعلي شوراي شهر در مديريت شهري چيست؟
* با توجه به آنچه گفتيم، در وضعيت فعلي شورا از حد يك نهاد تصميم گير و برنامه ريز مديريت شهر تا حد يك نهاد مشورتي تنزل يافته است. البته كسي به صراحت نگفته است كه شوراهاي اسلامي طبق قانون فقط نقش مشورتي دارند، ولي در عمل به دليل نقصان وابهامي كه در قانون وجود دارد ونيز به دليل ميل به تمركز و انحصار قدرت در مديران اجرايي، كه امري كاملاً بشري و طبيعي است، با شرايط موجود مجالي براي نشو و نماي شورا به وجود نمي آيد و مشكلات موجود همچنان ادامه مي يابد، مگر آنكه دست در كار تحولي ديگر شويم و موانع را برداريم . بنابراين، شوراهاي فعلي نمي توانند كارآمدي لازم را داشته باشند.
| شما چه عواملي را موجب ناكارآمدي شوراهاي فعلي مي دانيد؟
* البته من داعيه احصاء همه عوامل را ندارم ولي في الجمله مي توان به اين عوامل اشاره كرد:
اول ) ابهام وتعارض در قانون اساسي ونيز در قانون شوراها. در اصل هفتم قانون اساسي آمده است: «طبق دستور قرآن كريم: (وامر هم شوري بينهم ) و (شاورهم في الامر) شوراها: مجلس شوراي اسلامي، شوراي استان شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا ونظاير اينها از اركان تصميم گيري و اداره امور كشورند...» و بدين سان شوراها يكي از پايه هاي اساسي نظام جمهوري اسلامي به حساب مي آيند همان طور كه قواي مجريه و قضاييه نيز پايه ها وركنهاي ديگر نظامند.اما در اصل يكصدم قانون اساسي آمده است: «براي پيشبرد سريع برنامه هاي اجتماعي ، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي ، آموزشي و ساير امور رفاهي از طريق همكاري مردم با توجه به مقتضيات محلي اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان يا استان با نظارت شورايي به نام شوراي ده، بخش، شهر شهرستان يا استان صورت مي گيرد كه اعضاي آن را مردم همان محل انتخاب مي كنند…» و بدين سان، نقش شوراها از يك ركن حكومتي به نقش ناظر وعاملي براي تسريع در امور فروكاسته مي شود و با قيد كلمه نظارت قدرت تصميم گيري را كه در اصل هفتم قانون اساسي آمده بود، از آنان سلب مي كند وفقط نقش مشورتي وتقويتي وارشادي را به آنهامي دهد. شايد وقوع چنين اختلاف فاحشي بين دواصل مزبور ناشي از بروز حوادث وآشوبهايي بودكه درآن فاصله در پاره اي از شهرهاي مرزي وبا شعارخودمختاري به حصول آمدو طبيعي است كه در چنين شرايطي اعطاي قدرت تصميم گيري و اداره امور به شهرها و مناطق كه در عمل منجر به تضعيف حكومت مركزي مي شد، قابل دفاع نبود. اما به هرحال، علت اين تعارض هرچه باشد وهرچند موجه وطبيعي باشد، وجودچنين تعارضي را در متن قانون اساسي نمي توان انكار كرد (البته در بازنگري قانون اساسي مي شد اين تعارض را حل كرد).
به هرحال همين جاست كه اين سؤال مطرح مي شود كه آيا شوراهاي اسلامي بالاخره نهادهايي تصميم گير وبرنامه ريزند يا نه؟ و اگر دوبخش عمده مديريت شهري را شوراها و شهرداريها بدانيم، آيا شوراهاي شهر وظيفه تقنين و برنامه ريزي را برعهده دارند وشهرداريها وظيفه اجرا را همان طور كه در مقياس ملي ، مجلس شوراي اسلامي مسؤوليت قانونگذاري را برعهده دارد وقوه مجريه وظيفه ومسؤوليت اجراي مصوبات مجلس را؟ يا نه ، شوراهاي اسلامي فقط نقش ناظر ومشاور را برعهده دارند كه در آن صورت بديهي است هيچ مسؤولي مكلف نيست نظرات مشاوران خويش را اجرا كند. مشاوران از سر خيرخواهي نظرات خويش را به مدير و مجري يا حاكم عرضه مي كنند واو خود مي داند كه ازاين نظرها پند گيرد يا ملال، و ما اينك در وضعيتي هستيم كه نه اين است ونه آن وهم اين و هم آن، بي آنكه تصوير روشن ومتمايزي داشته باشد.
دوم ) عدم همكاري مديران اجرايي. درايران به دليل نداشتن سابقه فعاليت مؤثر شورا، اداره امور شهر توسط كارگزاران دولت عادتي شده است كه ترك آن به آساني ميسر نيست. آنها كه عادت داشته اند شهرداري را كاملاً تابع خود ببينند شايد چنين بپندارند كه دادن اختيارات كامل به شوراهاي شهري وشهرداريها موجب كاهش اختيارات وحوزه قدرت ايشان مي شود ودر نتيجه شهرداريها را از تابعيت قدرت و كنترل ايشان خارج مي كند وممكن است براي قبح اين كار شبه استدلالي هم بشود. في المثل گفته مي شود كه كارگزاران دولت در اداره امور شهر اطلاعات وتجربه هايي دارند كه اعضاي شوراي شهر وشهرداران منتخب ايشان اغلب فاقد آن تجربه ها واطلاعات هستند. ولي حق اين است كه اين استدلال به فرض صحت فقط اين نكته را ثابت مي كند كه اگر افرادمطلع و باتجربه اداره امري را برعهده داشته باشند بهتر است از اينكه افرادي نامطلع وبي تجربه آن امر را اداره كنند، چنانچه درساير امور مساوي باشند. يعني تمام عواملي كه در انتخاب مدير مؤثر است ، چنانچه در دو فرد به طور يكسان جمع باشند، البته آن كس كه آگاهتر است شايسته تر است. ولي چه بسا فردي با آگاهي كمتر به دليل احراز شرايط مؤثرتري صلاحيت بيشتري داشته باشد. به هرحال، اگر اداره امور شهر توسط شوراها وشهرداري تثبيت شود مي توان تصور كرد كه به انحاي مختلف اين آگاهيها وتجربيات به اين نهادها منتقل شود واعضاي شوراها نيز از آموزشهاي لازم بهره مند وكم كم از دانش وتجربه كافي برخوردار شوند. گمان مي كنم اگر كسي ضرورت تشكيل شوراها را پذيرفته باشد اين مقدار هزينه وحتي ضرر را در قبال فوايد آن زياد نبيند واين اندك بودن تجربه واطلاعات خودسومين عامل در كاهش كارآمدي شوراهاي فعلي است. عوامل ديگري را هم مي توان برشمرد كه در تحليل نهايي جمله آنها به عامل نخست، يعني ابهام ونقص قانون برمي گردد.
ادامه دارد