بحث در مورد نقش سياسي بوروكراسي ها يكي از موضوعات مهمي است كه محققان توسعه و نوسازي را در كشورهاي جهان سوم به خود مشغول كرده است. مثلاً «ماكس وبر» به تمايز ميان سياست وبوروكراسي اعتقاد داشت و بر تفكيك نقش سياستمداران و بوروكراتها تأكيد مي كرد.
در برخورد «وبر» با سياست و بوروكراسي بخاطر وجود ابهاماتي در ديدگاههايش با نوع دوآليزم مواجه مي شويم، زيرا منطق گرايي شديد وي در ارائه الگوي آرماني اش او را وادار مي كند سازمانهاي اداري را مانند ابزار بي طرف بداند.
در بخش نخست اين مقاله موضوعاتي تحت عنوان موانع توسعه اداري، شيوه هاي اصلاح نظام اداري و دموكراسي اداري مورد تحليل قرار گرفت.
• گروه انديشه
•••
| عوامل بازدارنده مردمي كردن نظام اداري:
مهمترين عوامل بازدارنده مشاركت و مردمي كردن نظام اداري را مي توان به شرح زير خلاصه كرد:
۱ـ فقدان نهادهاي كارآمد براي تجميع و بيان خواسته هاي مردم و تبديل آن به سياست.
۲ـ بوروكراسي ناكارآمد.
۳ـ فقدان سازمانهاي غيررسمي
۴ـ نخبه گرايي به جاي شايسته گرايي
۵ـ حرفه گرايي به جاي تخصص گرايي
۶ـ فقدان قابليت هاي لازم (سمبوليك، استخراجي، پاسخگويي، توزيعي، تنظيمي).
۷ـ نارسايي هاي ارتباطي.
۸ـ واگرايي.
۹ـ سلسله مراتب رسمي به جاي پلياركي و پلوراليسم
۱۰ـ عدم قابليت (عدم تمايل) سيستم در واگذاري نقش ها و اقتدار به نهادهاي مربوطه
۱۱ـ عدم آگاهي مردم
۱۲ـ وجود سيستم اختفا
۱۳ـ فقدان تنوع ساختاري
۱۴ـ عدم برخورداري نهادها از استقلال لازم. *
| تأثير توانايي هاي نظام سياسي در اصلاح اداري
توسعه در امور اداري هر جامعه اي بدون توجه به توانايي هاي عملكردي نظام سياسي و اجتماعي ناممكن است. اگر قابليت هاي مختلف يك نظام داراي توان بالايي باشند تحقق توسعه ممكن و آسان است هر نظام سياسي داراي توانايي هاي پنج گانه زير است:
۱ـ توانايي سمبليك: محيط سياسي يك فضاي ارزشي، اعتقادي و نمادين است. بدين معنا كه هر نظام سياسي بايد داده هاي خود را چه به صورت برنامه يا قانون و راهبرد در تبادل با محيط تنظيم كند. در غير اين صورت مردم حاضربه مشاركت و همكاري براي تحقق برنامه ها و راهبردها نيستند و قوانين جنبه هاي اجرايي خود را از دست مي دهند. توانايي هاي نمادين يك نظام درارتباط با مربوط ساختن داده هاي يك نظام به ارزشهاي حاكم بر جامعه مورد ارزيابي قرار مي گيرد.
در اين توانايي رهبران سياسي با توسل به تاريخ، شجاعت، جسارت، خردمندي و بلندهمتي تجسم يافته در گذشته ملت، يا توسل به ارزشها و ايدئولوژي هايي مانند برابري، آزادي، وحدت ملي، دموكراسي، سنت ديني، يا وعده دادن موفقيت ها و پاداش هاي آينده را دارد. نظام هاي سياسي از لحاظ ميزان اعتماد شهروندان به رهبران و باور آنها به الگوهاي سياسي خويش با هم تفاوت دارند. اما هدف از بروندادهاي نمادين، تقويت ديگر جنبه هاي عملكرد نظام است: واداشتن مردم به پرداخت سريعتر و صادقانه تر ماليات خود، متابعت مؤمنانه از قانون يا پذيرش فداكاري و ايثار، خطر و سختي، اينگونه توسلات مي تواند دردوره هاي بحراني اهميت خاصي داشته باشد.
ساده زيستي رهبران، مطابقت رفتار و عمل رهبران با گفتارشان، تقوي و انسان دوستي رهبران مي تواند در افزايش توانايي سمبليك نقش داشته باشد. برپايي مراسم ملي و مذهبي، ايجاد بناهاي يادبود، تلقين ميهن دوستي و آموزش انديشه هاي مدني در مدارس، همگي به احساس مردم داير به مشروع بودن حكومت و تمايل آنان به متابعت از نظام سياسي كمك مي كند.
۲ـ توانايي استخراجي: توانايي استخراجي نظام مربوط است به ظرفيت آن در تجهيز منابع مادي و معنوي محيط داخلي و بين المللي جهت پاسخگويي بيشتر به نيازها. دستگاه اداري كارآمد نظام را با قابليت استخراجي قابل ملاحظه اي مواجه مي كند و در صورت فقدان تشكيلات اداري كارآمد و برنامه ريزي صحيح با وجود برخورداري از منابع سرشار مشكل بتوان اين منابع را در افزايش مشروعيت و مقبوليت سياسي نظام كه سهم به سزايي دارد، به كار برد.
شناسايي نخبگان علمي و فرهنگي و ايجاد فرصت هاي برابر سياسي و اقتصادي بستگي به توان نظام سياسي در استخراج نيروهاي اجتماعي در درون جامعه دارد. به همين خاطر بيسمارك مي گفت: «شايد در روز صدها نفر مثل من به دنيا بيايند ولي شايد تا آخر عمرشان هيچگاه نظام اجتماعي فرصت بروز خلاقيت و شكوفايي به آنان را ندهد.»
اگر فرصت هاي سياسي براساس شايستگي و لياقت نباشد هيچگاه افراد لايق و شايسته و پرتوان علمي و فرهنگي با همه توان اجتماعي فرهنگي در رأس مديريت جامعه قرارنمي گيرند. فقدان اقلي آزادي در عمل، امنيت فيزيكي كه نازل ترين سطح امنيت است را مورد تهديد قرارمي دهد. بهترين جلوه عملكرد استخراجي يك نظام سياسي به معناي امروزي آن، گسترش فعاليت هاي مدني غيردولتي و اداره امور شهرها و ايالت ها توسط شهروندان هر شهر در قالب شوراهاي شهري و ايالتي جهت استخراج منابع اقتصادي و اجتماعي و آموزشي و رفاهي است.
۳ـ توانايي تنظيمي: منظور از اين توانايي برخورداري از اقتدار و مشروعيت لازم براي كنترل رفتار افراد و گروههاي گوناگون جامعه است. يعني روابط بين گروهها، بين افراد و دولت داراي حدود و مرز باشد. در چارچوب توانايي هاي تنظيمي بايد مرزهاي اقتدار و اعمال قدرت دولت و فردمشخص شود، بدين معنا كه دولت تا چه اندازه مي تواند در امور اقتصادي، سياسي و اجتماعي و رفاهي دخالت كند. حوزه هاي زندگي عمومي و خصوصي و روابط بين آنها مشخص شود.
توانايي تنظيمي امروزه از دو راه توسط نظامهاي سياسي اعمال مي شود يكي از راه ترغيب و استفاده از مشوقهاي مادي ومالي، معنوي و ديگري با تنظيم رفتار با اجبار و الزام قانوني و يا تهديد.
با توسعه دموكراسي وايجاد حكومتهاي مردمگراحقوق سياسي و آزاديهاي مدني شهروندان شامل فرصتهاي سياسي حق رأي دهي، حق نامزد شدن براي احراز مناصب مختلف، آزادي بيان و مطبوعات و اجتماعات و مذهب، منع تبعيض شغلي عليه گروههاي اقليت و زنان و نيز حمايتهاي شكلي قضايي مانند محاكمه توسط هيأت منصفه و حق اقدام قضايي عليه اعمال خودسرانه حكومت را از خواسته هاي اساسي مردم در تنظيم روابط با قدرت سياسي گسترش داده است.
رشد صنايع نيز مشكلاتي در زمينه انحصارات، ايمني صنعتي، استثمار نيروي كار و آلودگي و تخريب محيط زيست، بهداشت عمومي، بهداشت محيط، ترافيك شهري، سقط جنين ، طلاق، رفتار جنسي و كنترل طبيعت موجب توسل هر چه بيشتر به اقدامات حكومتي شده است. ويژگي تاريخ دوران اخير، افزايش فعاليتهاي تنظيمي است.
الگوي تنظيم رفتار با بروز تغييرات گسترده فرهنگي و اجتماعي و اقتصادي كه توأم با رشد و توسعه صنايع و تكنولوژي و فن آوري است دچار تغييرات شگرفي گرديده است مثلاً تنظيم رفتار شهروندان در استفاده از برنامه هاي سمعي و بصري كه از ماهواره هاي مختلف پخش و تقويت مي شود نياز روزافزون به توليدات فرهنگي متنوع در جهت رقابت با آن محصولات دارد نه منع و كنترل توليدات فرهنگي وعلمي.
براي مشخص ساختن ويژگيهاي عملكرد تنظيمي هر نظام سياسي بايد به اين پرسشها پاسخ گفت.
الف ـ چه جنبه هايي از رفتار و تعاملات انساني تا چه حد تنظيم مي شود؟ آيا فعاليتهاي تنظيمي حكومت حوزه هايي مانند روابط خانوادگي، فعاليت اقتصادي، فعاليت مذهبي، فعاليت سياسي، تحرك جغرافيايي، صلاحيتهاي حرفه اي و شغلي و حمايت از فرد و داراييهاي مادي وي را دربرمي گيرد؟
ب ـ براي واداشتن يا مجبور كردن شهروندان به متابعت، از كدام ضمانتهاي اجرايي استفاده مي شود؟ آيا حكومت از ترغيب و اقناع اخلاقي، پاداشها و جريمه هاي مالي، اجازه دادن به برخي انواع اقدامات، مجازات يا ايجاد محدوديتهاي فيزيكي و هدايت فعاليتهاي مختلف استفاده مي كند؟
ج ـ رفتار چه گروههايي درجامعه تنظيم مي گردد و از نظر شكلي چه محدوديتهايي براي اجراي اين تنظيمات وچه حمايتهايي براي حقوق شهروندان وجود دارد؟ آيا حق فرجام خواهي وجود دارد؟ آيا اين ضمانتهاي اجرايي به شكل واحدي به اجرا گذاشته مي شوند يا آنكه حوزه ها يا گروههاي مختلف را به اشكال متفاوتي تحت تأثير قرار مي دهند؟
۴ـ توانايي توزيعي: قابليت توزيعي به توزيع اقتدارآميز ارزشها، منزلتها، فرصتها، قدرتها و كالاها و خدمات در ميان سطوح گوناگون جامعه مربوط است. بايدتوجه كرد كه آيا مخاطبين توزيع نظام كل جامعه است يا گروه اقليتي از مردم. در ضمن بايستي به رابطه ميان نيازهاي فردي و فعاليتهاي جمعي حكومت در جهت تأمين خواسته هاي مردم توجه كرد. قابليت توزيعي بايد از دو بعد اقتصادي و سياسي مورد مطالعه قرار گيرد. در بعد اقتصادي، انجام اصلاحات اقتصادي از لحاظ توزيع مجدد ثروت به صورت وضع مالياتهاي سنگين نسبت به درآمدهاي بالا و اعمال معافيتهايي براي طبقات پايين جامعه در جهت بالا بردن سطح پاسخگويي نظام ضروري است.
در بعد سياسي، قابليت توزيعي به توزيع مجدد قدرت مربوط است كه در طي آن نظام را از حالت متمركز به صورت غيرمتمركز و كثرت گرا درمي آورد. براين اساس هرگونه تحولي در ساختار اداري مستلزم اصلاحات اساسي در ساختار سياسي است.
مردم را بايد در اتخاذ تصميمات سهيم كرد. از نظر توزيع منزلتها و افتخارات نيز بايد كليه سطوح جامعه را در نظر گرفت نه آنكه صرفاً بخش كوچكي از جامعه از چنين امكاناتي برخوردار باشند. مفهوم عدالت توزيعي هم ايجاد فرصتهاي برابر براي همه شهروندان جهت استفاده از مزايا و امكانات اقتصادي و همچنين فرصتهاي برابر براي همه در مشاركت سياسي چه حق انتخاب كردن و انتخاب شدن را شامل مي شود. بررسي قوانين انتخاباتي، كنترل و يا عدم كنترل توليدات فكري و فرهنگي و علمي و رسانه هاي گروهي ميزان توانايي يك نظام سياسي را در اين بخش نمايان مي سازد.
۵ـ توانايي پاسخگويي: با بررسي پاسخگويي به تقاضاها و فشارهاي داخلي و بين المللي ميزان و حد توان نظام سياسي را مي توان سنجيد و براساس آن پيشگويي تحمل و استمرار سياسي يك نظام قابل محاسبه است. بوروكراسي كارآمد، تنوع ساختاري و استقلال نقشها و زير سيستمها و احزاب سياسي گروههاي ذي نفوذ و فشار و نهادهاي صنفي توان پاسخگويي يك نظام سياسي را افزايش مي دهند. وجود احزاب فرهنگ وزين و وقار پايدار سياسي را به همراه دارد، گروههاي ذي نفوذ و فشار و نهادهاي صنفي نسبت به تقاضاها و نيازهاي جامعه حساس هستند و سازمانهاي اداري را براي ايفاي نقش هاي خود در تحقق آن به چالش مي كشند و كنترل و نظارت بر عملكرد قدرت سياسي و دولتمردان در راستاي منافع عامه از جمله ثمرات آن است.
از جمله آفتهاي نظامهاي در حال توسعه يا توسعه نيافته در فرآيند پاسخگويي به تقاضاها و خواستهاي شهروندان و مردم آن است كه فقط به خواست خانواده هاي خاص، يا نظاميان و يا امضاي سياسي خاصي پاسخگوست و در نتيجه تقاضاهاي اكثريت جامعه بدون جواب باقي مي ماند و اين توانايي نهادينه نمي شود.
آفت ديگر آن است كه تأكيد بر تواناييهاي تنظيمي ( تقويت نيروهاي نظامي وامنيتي) و اسطوره سازي، به جاي تمركز زياد بر تواناييهاي پاسخگويي، استخراجي و توزيعي است.
نتيجه آنكه فرآيند توسعه و پيشرفت اعم از اداري و سياسي و اقتصادي و اجتماعي و فرهنگي قواعدي دارد كه با كاربست آنها توسعه ميسر مي شود. اصلاح نگري و اصلاح پذيري و تصحيح اجتماعي ميوه آن ارتقاي سطح آگاهي ها، آرامش اجتماعي، وطن دوستي، تحمل مسالمت آميز همنوعان، فداكاري، تفاخر به تاريخ و آداب ورسوم ملي و ديني است. همه اينها فقط از راه آموزش درست و جامعه پذيري منطقي با عنايت به نخبگان علمي به دست مي آيد.
* همان، ص ۱۶۸
منابع و مآخذ
۱ـ قوام، عبدالعلي، سياستهاي مقايسه اي، چاپ اول. تهران: سمت، ۱۳۷۳
۲ـ قوام، عبدالعلي، نقد نظريه هاي نوسازي و توسعه سياسي. چاپ اول. تهران: انتشارات دانشگاه شهيد بهشتي. ۱۳۷۴
۳ـ گابريل ا. آلموند و ديگران، سياست تطبيقي، چاپ اول. ترجمه عليرضا طيب، تهران: انتشارات علوم مديريت. ۱۳۷۶
۴ـ ساعي، احمد. مسائل اقتصادي ـ سياسي جهان سوم، چاپ اول، تهران: قومس، ۱۳۷۴
۵ـ قوام، عبدالعلي، توسعه سياسي و تحول اداري، چاپ اول، تهران: قومس، ۱۳۷۱
۶ـ سيف زاده، سيدحسين. نوسازي و دگرگوني سياسي، چاپ دوم، تهران: قومس، ۱۳۷۳
۷- Almond, Gabriel& Comparative political Studies, Journal of Politics, 1956.
۸- Huntigton Somuel, political order in changing societies, New Haven and London: Yale

«اخبار الطوال» يكي از آثار و منابع مهم تاريخي است. مؤلف اين اثر، ابوحنيفه احمد بن داود دينوري است كه به سال ۲۸۳ قمري در گذشته است. وي در انواع علوم و فنون متداول عصر خود صاحبنظر بوده و كتاب نوشته است. اكثر قريب به اتفاق آثار او به دست ما نرسيده است. اخبارالطوال مهمترين اثر دينوري است كه نخستين بار در سال ۱۸۸۷ ميلادي در ليدن به همت گيرگاس خاورشناس روس منتشر شد. نسخه منقح و پيراسته و معتبر اخبارالطوال توسط عبدالمنعم عامر در ۱۹۶۰ ميلادي در قاهره چاپ و منتشر شده است.
دينوري در اخبار الطوال ابتدا به تاريخ خلقت مي پردازد و مطالبي در مورد پيامبراني چون ادريس، نوح، هود و ابراهيم و … و پادشاهي داود و سليمان تا ظهور عيسي بيان مي كند. پس ازآن به مطالبي درباره ظهور زرتشت و آيين او و نجات بني اسرائيل، به وسيله پادشاه ايران مي پردازد. شرح حال و سرگذشت پادشاهان ايران، از جمشيد و پيروزي ضحاك بر او، تا منوچهر و كيقباد و گشتاسب و بهمن و دارا واسكندر و ملوك الطوايف و سپس ساسانيان تا انقراض آنها از مباحث ديگر كتاب است.
افزون بر مباحث پيش گفته، اخبارالطوال به تاريخ اسلام نيز پرداخته است. پيكارهاي اعراب و ايرانيان در دوره خلافت عمر تا پايان خلافت معتصم عباسي حوزه گزارش و توصيف تاريخي اوست. دينوري در اين كتاب به جنگ هاي اميرالمؤمنين علي(ع) با معاويه و جنگهاي جمل و صفين و خوارج و دوره حكمراني معاويه و يزيد، واقعه كربلا و شهادت امام حسين (ع) به تفصيل پرداخته است.

پوپوليسم مفهومي غريب، غيرعادي، ناملموس و به نحو آزاردهنده اي دشوار است . اين مفهوم درعين حال كه براي نخبگان جذاب است، پديده اي خطرخيز ونگران كننده است . پوپوليسم زماني كه به رهبران تكيه مي كند شگفت انگيزترين افراد، رهبر عادي ترين مردم مي شوند. پوپوليسم با تظاهر به انقلابي گري حمايت شگرف مردم را در مواقع بحراني كسب مي كند اما در عمل همواره اصلاح طلب و ناتوان از ارائه اصلاحات بنيادي است .پوپوليسم گذرا است و گهگاه با قدرتي چشمگير پديدار مي شود و امكانات بالقوه خود را براي دگرگوني ريشه هاي نظام هاي سياسي عرضه مي كند، اما چيزي نمي گذرد كه ناپديد مي شود.
پديده اي كه ناظران وفعالان سياسي آن را پوپوليسم مي نامند متفاوت با جنبش هايي است كه با تشكيل احزاب، روح برنامه ها و سياستهاي معيني مي شود. جنبشهاي پوپوليستي داراي نظامهاي اعتقادي اشاعه پذيرند، مهار و سازماندهي آنها ذاتاً دشوار است ، فاقد انسجام و داراي فراز وفرود شديد است وخصوصيات آن هم اساساً ناپايدار است.
آيزايا برلين از پيچيدگي سيندرلايي پوپوليسم سخن گفته است و از سنتولاك لائو در باب بيهودگي مطالعه بسيار دقيق پوپوليسم هشدار داده است. پل تاگارت در كتاب پوپوليسم شش درونمايه براي آن عنوان كرده است:
ـ دشمني پوپوليست ها بانظامهاي سياسي مبتني برنمايندگي
ـ همذات پنداري پوپوليست ها با كانون آرماني درون جامعه اي كه مطلوب مي پندارند.
ـ بي بهرگي ايدئولوژي پوپوليسم از ارزشهاي بنيادين
ـ تنگناهاي بنيادي پوپوليسم كه آن را محدود مي كند
ـ واكنش تند پوپوليسم به احساس وقوع بحراني حاد
ـ تأثيرپذيري و همرنگي پوپوليسم بامحيط خود.
پل تاگارت درمقدمه كتاب مي نويسد: موضوعات موردتوجه اين كتاب جنبش ها واحزاب، سياستمداران ، رژيمها و انديشه هاي پوپوليستي است چرا كه با بررسي آنها درك سياستهاي پوپوليسم امكانپذير مي شود.
پل تاگارت ، استاد علوم سياسي در دانشگا ه علوم اجتماعي واستاد مطالعات معاصر اروپا در مؤسسه اروپايي دانشگاه ساسكس است.