«فرصتها مانند ابر بهاري هستند، لحظه اي مي بارند و مي روند». امام علي(ع)
ايران در گذشته سه فرصت تاريخي را از دست داد. فرصت اول در دوران صفويه روي داد. در آن دوران ايران در برابر قدرت برتر جهان، يعني عثماني توانست قدعلم كند و نه تنها تماميت ارضي ايران را از نفوذ عثماني مصون بدارد، بلكه به پيشرفتهاي بزرگ اقتصادي هم نايل آيد. در آن دوران كشورهاي اروپايي هنوز نتوانسته بودند پا به پاي «عثماني ها »در سطح جهان پيش بروند، اما پس از مدت كوتاهي توانستند نه فقط از نردبان ايران عليه عثماني ها استفاده كنند، بلكه طي مدت نه چندان درازي خود را در صدر قدرت جهاني قرار دهند.
فرصت دوم در زمان جنگ جهاني دوم پيش آمد. رؤساي دول متفق در آن زمان با استفاده از موقعيت استراتژيك ايران توانستند «آلمان»ها را در جبهه شوروي شكست دهند و بدين ترتيب ايران را «پل پيروزي» نام نهند. در اين مقطع باز تغيير قدرت جهاني در دنيا رخ داد. اما ايران باز نتوانست از اين فرصت استفاده كند.
فرصت سوم، فروپاشي جمهوري شوروي سابق بود. هرچند با اين فروپاشي جهان به سمت تك قطبي شدن پيش رفت، اما هر كشور و منطقه اي جز ايران به اندازه خود از اين فرآيند سهم برد. تركيه از يك سو، اروپا از سوي ديگر، حتي اگر بگوييم كشورهاي حاشيه خليج فارس هم سهم بردند، گزاف نگفته ايم.
اكنون به اعتقاد برخي فرصت چهارم براي ايران پيش آمده است. آيا ايران مي تواند از اين فرصت چهارم بهره برداري كند؟
***
يازدهم سپتامبر سال۲۰۰۱ ساعت ۸‎/۴۵ صبح يك هواپيماي مسافربري ربوده شده به خلباني «محمدعطا» كه از نيروهاي القاعده بود، به يكي از دو برج مركز تجارت جهاني كوبيده شد. كمتر از ۱۵دقيقه بعد هواپيماي مسافربري دوم نيز با برج دوم برخورد كرد و حدودنيم ساعت بعد يك هواپيماي مسافربري ديگر كه آن هم ربوده شده بود، خود را به پنتاگون كوبيد. اين اتفاقات كه در نوع خود بزرگترين عمليات تروريستي جهان و حتي قرن محسوب مي شد، برگي را در تاريخ جهان ورق زد كه به نظر مي آيد، صفحات جديدآن سالهاي سال باز باشد.
اولين پيامدهاي حملات تروريستي القاعده به آمريكا، كمتر از سه ماه روي داد و آن حمله آمريكا و نيروهاي متفق به افغانستان و سرنگوني حكومت طالبان بود. اين حمله كه با شعار «پاك كردن جهان از تروريست»ها صورت گرفت، نشان مي داد كه سياست جديد قدرتهاي جهاني ايجاد فضايي امن درجهان است. فضايي كه در قالب تعريف آنها «مردم جهان بتوانند بدون دغدغه زندگي و سرمايه گذاري كنند.»
دومين پيامدي كه پس از يك سال و نيم در راستاي پاك كردن جهان از تروريستها روي داد، حمله آمريكا به عراق و سرنگوني دولت صدام بود؛ حمله اي كه نه تنها مردم عراق، بلكه كشورهاي منطقه از آن سود بردند. دستگيري صدام پس از گذشت ۸ماه از حمله آمريكا به عراق صورت گرفت. دستگيري كه در نوع خود پيامدهاي بسيار جالب توجهي داشت، كه مهمترين آن «به زمين گذاشتن سلاح» از سوي قذافي بود.
درباره پيامد سوم حمله تروريستي نيروهاي القاعده به آمريكا و مراكز تفريحگاههاي غربي حدس و گمانهاي گوناگوني زده مي شود، اما آنچه را كه بايد محرز دانست اين است كه قطار سياستهاي جهان دارد به سمت هدف از پيش تعيين شده اي حركت مي كند و «ايران» يكي از مسافران اين قطار است كه بايد در آن براي خودجا و مكاني را بيابد تا حداقل اگر جزو لوكوموتيورانهاي اين قطار نمي شود، او را از پنجره به بيرون پرتاب نكنند.
پيدا كردن اين جا و مكان براي سياستگذاران ما آنچنان مشكل نيست. فقط بايد پنجره اي را يافت و يا ايجاد كرد كه از آن به بيرون نگاه كنيم. براي يافتن اين پنجره چاره اي نيست جز اينكه اول فضاي داخلي خود را سروسامان ببخشيم و فضاي بيرون هم نگاه كنيم. اين همان سياست «آمايش و توازن منطقه اي » است.
***
سياست «آمايش سرزمين» يعني منطقي كردن فعاليت انسان با زمين و فضا براي اولين بار در برنامه عمران ششم تعريف شد و براي تعريف و اجراي آن حتي مشاوران خارجي هم آمدند. اين برنامه با اوج گيري انقلاب اسلامي متوقف و در نهايت به كنار گذاشته شد.در سال ۱۳۶۱ «سياست آمايش سرزمين » دوباره مورد توجه قرار گرفت، اما به دلايل گوناگون از جمله «جنگ» و نيز نبود اعتقاد به اين سياست ،« آمايش سرزمين» كه به اعتقاد بسياري، كليد معماي توسعه كشور است به كنار گذاشته شد.
با پايان جنگ و شروع تدوين برنامه اول توسعه، «آمايش سرزمين» دوباره مطرح شد. مسعود روغني زنجاني رئيس وقت سازمان برنامه و بودجه در باره كاربرد سياست آمايش سرزمين نظر خاصي نداشت، براي همين اجراي آن را در برنامه اول منوط به رأي گيري در جلسه معاونان خود گذاشت. در آن جلسه با يك رأي منفي بيشتر آمايش سرزمين به كنار گذاشته شد. اين خاطره را يكي از سياست گذاران آن زمان براي ما تعريف مي كند.
بدين ترتيب «آمايش سرزمين» براي بار سوم به كنار گذاشته شد. به گفته اين سياستگذار «در برنامه اول به خاطر پايان جنگ و شروع بازسازي، اعتقاد به كميت اقتصاد مطرح بود تا كيفيت در حالي كه در آن زمان بهترين موقع براي تعريف فعاليت انسان و اقتصاد با منابع و امكانات بود، تا از سرمايه گذاريهاي دوباره در سالهاي بعد جلوگيري كرد.»
اتفاق بعدي كه براي آمايش سرزمين افتاد برنامه سوم توسعه بود. در زمان تدوين برنامه سوم توسعه دكتر محمد علي نجفي رئيس سازمان برنامه و بودجه بود. او در آن دوران در يك مصاحبه مطبوعاتي به خبرنگاران گفت:« مهمترين نكته برنامه سوم محوريت آن بر روي آمايش سرزمين است.» اما زماني كه لايحه برنامه به مجلس ارائه شد، از اين محوريت خبري نبود. (دليل آن را در صفحه گفت و گو بخوانيد). اما در سند برنامه سوم توسعه آمايش سرزمين به عنوان يكي از سرفصلهاي مهم برنامه آورده شده بود.
* آمايش سرزمين چه مي گويد؟
در سند آمايش سرزمين كه براي برنامه سوم توسعه تدوين شده بود ، آمده بود:در بحث آمايش سرزمين، مقوله «فضا» و تحليل قانونمنديهاي حاكم بر شكل گيري آن، كليدي ترين نقش را در برنامه ريزي دارند. به طور كلي در مورد «فضا » برداشتها و تعابير مختلفي وجود دارد، ولي در مجموع مي توان گفت كه فضا در برگيرنده و حاصل روابط متقابل اقتصادي ـ اجتماعي بخشي از جامعه در محيط مشخصي از سرزمين است و سازمان فضايي تبين روابط بين انسان و فضا و فعاليتهاي انسان در فضا مي باشد. سازمان فضايي سيماي كلي و چگونگي پراكنش و اسكان جمعيت و توزيع استقرار و ساختار اقتصادي ـ اجتماعي و كنشهاي متقابل بين آنها را مشخص مي سازد.
تحليل چگونگي سازمان فضايي كشور از ضرورتهاي زير ناشي مي شود:
ـ باشناخت عوامل مؤثر و نيز چگونگي سازمان يابي فضا، مي توان قانونمنديهاي سازمان دادن فضا را دريافت تا از اين طريق توسعه ارادي و هدايت شده فضاي كشور ممكن گردد.
ـ با شناخت سيماي موجود و ويژگيهاي فضاي ملي مي توان به نقاط قوت و ضعف آن پي برده و در جهت بهكرد وسازماندهي دوباره وضع موجود اقدام نمود.
ـ با شناخت روند سازمانيابي فضا مي توان دريافت كه تحولات ملي به چه سمت و سويي گرايش دارد و در نتيجه، در توافق با استراتژي توسعه كشور هست يا خير؟ و نيز مي توان نتيجه گرفت كه در برنامه ريزي فضاي ملي كدام روندها را مي بايست تقويت كرد، تضعيف نمود يا بوجود آورد.
در اين سند با اشاره به اين نكته كه عوامل مؤثر در شكل گيري سازمان فضايي كلاً به دو گروه عوامل غير ارادي و عوامل ارادي تقسيم بندي مي شود» آمده بود: عوامل غيرارادي آن گروه از عوامل هستند كه اراده انسان، حداقل در شرايط حاضر، نقش تعيين كننده اي در تغيير و تحول آنها ندارد. اين عوامل نيز به نوبه خود به دوگروه يعني جغرافياي طبيعي و جغرافياي تاريخي يا پيشينه تاريخي تقسيم مي شوند.
و عوامل ارادي نيز طبعاً به عواملي اطلاق مي شود كه تحت تأثير تصميم و اراده انسان به طور عام (جامعه بشري) قابليت تغيير و تحول بسيار دارد. اين عوامل نيز در سه گروه ساختار اقتصادي، ويژگي هاي فرهنگي ـ سياسي ـ نظامي و تغيير وتحولات فراملي طبقه بندي مي شوند.
۱ـ ساختار اقتصادي و شيوه بهره وري از سرزمين
ساختار اقتصادي كشور و مناسبات دروني و بيروني آن در هر مقطع از زمان نقش عمده اي در شكل گيري و سازمانيابي فضايي كشور داشته است. شيوه و تركيب توليد، اولويتها در تخصيص منابع و سياستهاي وارداتي و صادراتي باعث شكل گيري مراكز توليد و مصرف، قطبهاي صنعتي و نواحي كشاورزي، مبادي ورود و خروج كالا و بازارها و مراكز داد و ستد مي شوند كه اصلي ترين عوامل در شكل گيري سازان فضايي مي باشند.
۲ـ ويژگي هاي فرهنگي، سياسي، نظامي
برخي ديگر از عوامل نظير خصوصيات اعتقادي، ويژگي هاي قومي و فرهنگي و ملاحظات سياسي و نظامي در سازمانيابي فضاي ملي نقش داشته اند. رونق اقتصادي و به تبع آن رشد و توسعه شهرهاي مشهد وقم به دليل عنايت خاص مردم به اماكن متبركه، ايجاد وتوسعه شهرهايي چون زاهدان، ياسوج، شهركرد و برخي از شهرهاي غرب كشور براساس ملاحظات سياسي و توسعه بندر چابهار براساس ملاحظات نظامي، نمونه هايي از سازمانيابي فضايي كشور براساس عوامل غيراقتصادي مي باشند.
۳ـ تغيير و تحولات سياسي، اقتصادي در سطح جهاني و منطقه اي
هر چند كه اين تغيير و تحولات درهر صورت از طريق تغيير مكانيزمهاي اقتصادي و يا تغيير خط مشي هاي داخلي سياسي و نظامي بر آرايش فضايي سرزمين تأثير مي گذارند، ولي نظر به اهميت و سرعت اين تغييرات در سالهاي اخير در جهان و بويژه در سطح منطقه مي توان آنها را به صورت گروه جداگانه اي از عوامل تأثيرگذار بر شكل گيري سازمان فضاي ملي قلمداد نمود. به عنوان مثال مي توان از جنگ ۸ساله ايران و عراق و محدوديتهاي بالقوه اي كه پس از جنگ نيز همواره از سوي همسايه غربي وجود داشته است، اضمحلال حكومت اتحاد جماهير شوروي و ايجاد جمهوريهاي مستقل در شمال كشور كه باب تازه اي در مناسبات اقتصادي، اجتماعي با ايران گشوده است و يا تحولات مربوط به افغانستان در نوار شرقي كشور نام برد كه هر يك به نوبه خود در دوره هاي زماني ميان مدت و بلندمدت باعث ايجاد تغييرات در سازمان فضايي اين مناطق خواهند شد.
در سند برنامه سوم در قالب طرح آمايش سرزمين، درباره گسترش فعاليت هاي صنعتي كشور كه نقش مهمي در توسعه ايفا مي كنند آمده بود: تمركز اصلي صنايع بزرگ كشور علاوه بر تهران در محور تهران ـ قزوين ـ زنجان، حاشيه درياي خزر، اصفهان، اراك، تبريز، مشهد، اهواز و يزد قابل مشاهده و ملاحظه مي باشند. شهرهاي كرمانشاه، همدان و خرم آباد و برخي ديگر از شهرهاي اين استانها نيز از تعداد محدودي ازواحدهاي بزرگ صنعتي كشور برخوردار مي باشند. در ناحيه شرق و جنوب شرقي كشور نيز تنها واحد بزرگ صنعتي قابل ذكر بافت بلوچ ايرانشهر مي باشد.
به طور كلي مناطق شرقي وجنوب شرقي كشور به غير از چند واحد معدود، خالي از واحدهاي صنعتي بزرگ مي باشد حتي شهر كرمان كه به عنوان يكي از مراكز صنعتي كشور شناخته مي شود، سهم كمي از واحدهاي بزرگ صنعتي كشور دارد.
استانهاي آذربايجان غربي، اردبيل، كردستان، ايلام، چهارمحال و بختياري، كهگيلويه و بويراحمد نيز به كلي فاقد واحد بزرگ صنعتي مي باشند.
از لحاظ اشتغال صنعتي نيز به ترتيب استانهاي تهران، اصفهان، خراسان، آذربايجان شرقي، فارس و خوزستان بالاترين ميزان اشتغال را داشته اند و در مجموع بيش از ۶۴درصد از اشتغال صنعتي كشور را به خود اختصاص داده اند.
همچنين نقشه تمركز صنعتي استانها كه بر مبناي سهم اشتغال بخش صنعت هر استان نسبت به همين سهم در كل كشور تهيه شده و در واقع نشاندهنده وضعيت اشتغال صنعتي استانها در مقايسه باكل كشور مي باشد، نشان مي دهدكه عمدتاً استانهايي كه در مناطق مركزي كشور قرار دارند از مركزيت بيشتري در زمينه اشتغال صنعتي برخوردارند.
اين استانها شامل تهران، قزوين، مركزي، سمنان، قم، اصفهان، يزد، گيلان و آذربايجان شرقي مي باشند. استانهاي خراسان، مازندران، اردبيل، زنجان، همدان، لرستان، چهارمحال و بختياري، خوزستان، فارس، بوشهر وكرمان در رده بعدي به لحاظ تمركز اشتغال صنعتي قرار دارند وبالاخره در رده سوم كه وجه فعاليتهاي صنعتي در آنها كم رنگ تر است استانهاي گلستان ، آذربايجان غربي ، كردستان ، كرمانشاه ، ايلام، كهگيلويه ، هرمزگان وسيستان بلوچستان مي باشند.
برنامه ريزان برنامه سوم درباره تأسيسات زيربنايي اعتقاد داشتند:
تأسيسات زيربنايي كشور نيز همانند فعاليتهاي توليدي تحت تأثير دوگروه از عوامل غيرارادي و عوامل ارادي دريك فرآيند تاريخي شكل گرفته اند.امكانات و تأسيسات زيربنايي كشور نيز به دو گروه نقطه اي وشبكه اي تقسيم پذيرند. امكانات وتأسيسات نقطه اي كه شامل نيروگاههاي برق، پالايشگاهها ، بنادر ، فرودگاهها و… مي باشند، روند متفاوتي را جهت جايگزيني واستقرار در پهنه سرزمين طي كرده اند. برخي از آنها مانند نيروگاههاي آبي وبنادر بيشتر تحت تأثير قابليتهاي سرزمين شكل گرفته وبرخي ديگر مانند نيروگاههاي بخاري وگازي ، پالايشگاهها وبويژه فرودگاهها با توجه به قابليتهاي طبيعي سرزمين وعمدتاً براساس سياستهاي ارادي ويا به تبعيت از مراكز جمعيتي شكل گرفته اند.
اما امكانات وتأسيسات شبكه اي زيربنايي كمتر از قابليتهاي طبيعي سرزمين تبعيت كرده و بيشتر در خدمت مراكز جمعيتي ونيز سياستهاي اقتصادي ـ اجتماعي وسياسي ـ نظامي دولتها شكل گرفته اند.
جمعيت نقش مهمي رادر آمايش سرزمين ايفا مي كند. در سند برنامه سوم در باره جمعيت آمده بود: توزيع فضايي فعاليتهاي بخش كشاورزي عمدتاً مبتني برقابليتهاي طبيعي واستعدادهاي آب و خاك كشور وتوزيع فضايي فعاليتهاي صنعتي نيز متأثر از مجموعه اي از قابليتهاي طبيعي ومصنوع سرزمين شكل گرفته اند. بديهي است توزيع و جابجايي هاي جمعيتي وسازمان فضايي مراكز زيست نيز متأثر از توان فعاليتي واشتغال زايي مناطق مختلف سرزمين شكل مي يابد . البته تأثيرات متقابل مراكز جمعيتي وفعاليتي بخصوص فعاليتهاي بخش دوم وسوم، اصلي است كه در توزيع جمعيت و فعاليت در پهنه سرزمين نبايد ناديده انگاشته شود. به عبارت ديگر وجود مراكز جمعيتي قوي به عنوان بازار مصرف و دسترسي به نيروي كار ماهر ومتخصص خود به عنوان قابليتي براي توسعه خدمات وزيربناها به شمار مي رود كه برخي از فعاليتهاي صنعتي تمركزطلب را به سوي خود جذب مي كند.
توزيع جمعيت در پهنه سرزمين نيز به دلايل پيش گفته علي الاصول با زمينه هاي وجود فعاليتها در سرزمين قابل توجيه مي باشد. توزيع استاني جمعيت در سال ۱۳۷۵ نشان مي دهد كه ۱۷‎/۲ درصد از كل جمعيت كشور دراستان تهران و ۱۰درصد آن در استان خراسان سكونت داشته اند. بديهي است سهم بالاي جمعيت استان تهران ناشي از وجود منطقه شهري تهران وفعاليتهاي متنوع صنعتي ، خدماتي و حتي كشاورزي مستقر دراين منطقه شهري و حوزه بلافصل آن وسهم بالاي استان خراسان نيز ناشي از وسعت اين استان، قابليتهاي كشاورزي وصنعتي وقطب بزرگ جمعيتي مشهد مي باشد. بديهي است به دليل تفاوتهاي زيادي كه در وسعت استانها وجود دارد، مقايسه تراكم نسبي جمعيت در سطح استانها وشهرستانها، توزيع جمعيت را در سطح سرزمين به صورت واقعي تر نشان مي دهد. نقشه توزيع نسبي جمعيت استانها به خوبي عدم تعادلهاي موجود در سطح سرزمين را كه در توزيع فضايي فعاليتها نيز مشهود بود، نشان مي دهد. نيمه شرقي كشور متشكل از استانهاي خراسان، سيستان و بلوچستان، كرمان ، هرمزگان، يزد، سمنان و فارس علي رغم برخورداري از بيش از نيمي از وسعت كشور، حدود ۲۶ درصد از جمعيت كل سرزمين را در خود جاي داده اند. اين سهم جمعيت علي رغم برخورداري اين مناطق از دو مركز عمده جمعيتي يعني مشهد و شيراز و چند مركز كوچكتر يعني كرمان، يزد، بندرعباس و زاهدان مي باشد. در غرب كشور (به جز استان ايلام كه از قابليتهاي محدود آب وخاك و فعاليتهاي صنعتي كمتري برخوردار بوده و از استانهاي كم تراكم كشور محسوب مي شود) ، تراكم هاي بيشتري را شاهد هستيم. در واقع به غير از موارد استثنا هر چه به سمت غرب و شمال كشور نزديك مي شويم به تراكم نسبي جمعيت افزوده مي شود.
پرتراكم ترين شهرستانهاي كشور شهرستانهاي تهران، كرج، اصفهان و رشت مي باشند. به طور كلي لكه ها ومناطق پرتراكم جمعيتي در اين نقشه شامل منطقه تهران، اصفهان و شهرستانهاي اطراف شيراز، اهواز، حاشيه درياي خزر،مشهد، تبريز، اروميه، اردبيل و همدان مي باشد.
نقشه مهاجرتهاي بين استاني ملي دهه ۶۵ تا ۷۵ نيز نشان دهنده وجود جريانهاي جمعيتي به سوي استانهايي است كه ظرفيتهاي توليدي بيشتري را در خود دارند.
اين سند در پايان گزارش خود رهنمودهاي كلي مصوب هيأت وزيران را به اين شرح آورده بود:
۱ـ آمايش سرزمين به عنوان چارچوب بلندمدت در برنامه ريزي ها، از انعطاف پذيري و پويايي لازم متناسب با شرايط متغير، برخوردار بوده و مبتني بر اصول :
۱ ـ ۱ ـ ملاحظات امنيتي و دفاعي
۲ ـ ۱ ـ كارآيي و بازدهي اقتصادي
۳ ـ ۱ ـ وحدت و يكپارچگي سرزمين
۴ ـ ۱ ـ تعادل هاي منطقه اي
۵ ـ ۱ ـ حفاظت محيط زيست وحراست ميراث فرهنگي
۶ ـ ۱ ـ تسهيل و تنظيم روابط دروني و بيروني اقتصاد كشور
۷ ـ ۱ـ مديريت سرزمين
تنظيم مي شود.
۲ ـ از ايجاد شهرهاي جديد به جز در مواردي كه مراكز زيست موجود، قابليت توسعه و پذيرش جمعيت مورد نياز را نداشته باشند پرهيز گرديده و براي شهرهاي اقماري موجود پيرامون كلان شهرهاي كشور كاركرد عملكردي تعريف مي شود.
۳ ـ در كليه فعاليتهاي اقتصادي و اجتماعي ، اصول زيست محيطي زير مراعات مي شود:
۱ ـ ۳ ـ ميزان بهره برداري از منابع تجديد شونده متناسب با توان باز توليد آنها باشد.
۲ ـ ۳ ـ از آلودگيها وضايعات در فرآيند توليد كليه فعاليتها كاسته شود.
۳ ـ ۳ ـ حفاظت و بهره برداري از زيست بومها به نحوي باشد كه تعادلهاي زيست محيطي برقرار بماند.
به نظر مي آيد نقطه ضعف اساسي اين سند، درونگرايي توسعه بود، بدون آنكه نقش ايران را در منطقه و جهان مشخص كند. نقطه ضعفي كه اميد است در برنامه چهارم برطرف شود.
***
اكنون ايران در مقطع برنامه ريزي چهارم توسعه قرار دارد. اين برنامه را به جرأت مي توان «مركز ثقل» توسعه اقتصادي و سياسي ايران نام گذاشت. زيرا در مقطعي به اجرا در مي آيد كه «فرصت چهارم» كه همانا حضور قدرتهاي جهاني در منطقه است در اختيار ايران قرار گرفته و مي تواند در سياست گذاريهاي منطقه نقش آفرين باشد. ما چه بخواهيم و چه نخواهيم اين قدرتمندان در منطقه حضور دارند و به همين خاطر بايد متناسب با نقش خودمان ، نقش آفريني و بازيگري كنيم، نه آنكه در گوشه اي قرار گيريم و با دست خودمان، خود را ايزوله كنيم. اگر در اين فرآيند اندكي غفلت كنيم و متناسب با سياست جهاني بازيگري نكنيم، آيندگان درباره ما خواهند نوشت كه «ايران در گذشته چهار فرصت تاريخي را از دست داد...».