زهرا ابوعلي
سازمانهاي عصر ما نقشها و مأموريتهايي فراتر از نقشهاي سنتي بر عهده گرفته اند و در محيط سياسي و اجتماعي وظايف جديدي به آنها محول شده است. سازمانهاي امروزي از قالب يك نهاد صرفاً اداري، صنعتي يا اقتصادي خارج شده اند و به صورت نهادهايي اجتماعي ـ سياسي درآمده اند كه علاوه بر انجام وظايف فني بايد نسبت به محيطهاي اجتماعي ـ سياسي خود بيش از پيش حساس و آگاه باشند. مديران چنين سازمانهايي بايد نسبت به مسائل برون سازماني بينش و آگاهيهاي خود را توسعه بخشند و سياستها و خط مشي هاي جامعه اي را كه در آن زندگي مي كنند، درك نمايند.
مديران امروز ديگر نمي توانند خود را در دايره سازمان، محدود و محصور كنند و بازتابهاي اجتماعي ـ سياسي را ناديده انگارند.مديران عصر ما قبل از آنكه به مسائل درون سازمانشان بپردازند، لازم است به خط مشي ها و سياستهاي برون سازماني نيز التفات كنند. ارزشهاي حاكم بر جامعه، اولويتهاي اجتماعي و سياستهاي دولتي، از زمره مسائلي است كه وقوف به آنها براي مديران ضروري و اجتناب ناپذير است.
اما آيا مديران و مديريت ما اين گونه است؟ دكتر سيد مهدي الواني، با مدرك مديريت دولتي از دانشگاه كاليفرنياي جنوبي آمريكا و استاد دانشگاه علامه طباطبايي، ضعفها و كاستيهاي مديريت ايراني را تشريح مي كند و در آستانه تدوين برنامه چهارم توسعه از «بايدها» و «نبايدها»يي مي گويد كه بايد براي نظام اداري ترسيم كرد.
\ وضعيت موجود نظام اداري ايران را چگونه ارزيابي مي كنيد و مشكلات و تنگناهايي كه نظام اداري ايران در زمان حال با آن روبرو است، كدام است؟
* مسأله عمده اي كه نظام اداري ما با آن روبرو است، بحث بوروكراسي و ساختار سنتي آن است.
شكل و نحوه عمل بوروكراسيها به گونه اي است كه منابع زيادي را تلف مي كنند و دائماً بزرگ و بزرگتر مي شوند، به طوري كه الآن ساختار دولتي ايران با عارضه اي كه به آن «فربه شدن» بوروكراسي مي گويند، مواجه است. مشكل ديگري كه ساختار نظام اداري ما از آن رنج مي برد «تصدي گري» بيش از حد است. دولت به جاي اينكه به وظايف اصلي خود كه حاكميتي است، بپردازد، به دلايل مختلف تصدي اموري را بر عهده دارد كه مي تواند به بخش خصوصي واگذار كند. يك مثال ساده در اين زمينه فروش تلفن همراه است كه به عهده دولت است. بنابراين اگر دولت بتواند خودش را از «تصدي گري» رها كند، به علت كوچك شدن ساختار دولتي پيش مي رود. امروزه در دنيا بحث «NGO» هاي غير دولتي رونق دارد. متأسفانه ساختارهاي دولتي در كشور ما، نتوانسته است اين سازمانهاي مردمي را در پيشبرد اهداف خود جذب كند.
ديدگاه «رفتاري» نيز يكي ديگر از مشكلات نظام اداري است كه بيشتر جنبه فرهنگي دارد و ساختار اداري را به شكل خاصي به خود گرفته است، يعني بوروكراسي در تعريف اوليه اش يك سازمان قانون مدار سلسله مراتبي تخصص گرا است، اما اين بوروكراسي در مقابل فرهنگ و زمينه هاي اجتماعي قرار گرفته است و تغيير شكل داده است، به اين ترتيب كه بحث قانونمداري آن به سليقه اي شدن امور، تغيير شكل داده است.
بنابراين، بوروكراسي شكل اوليه خودش را از دست داده است، يعني آن بوروكراسي كه به عنوان مشكل ساختار اوليه به آن اشاره كرديم، در اينجا يك تغيير شكل مهم داده است. مثلاً بوروكراسي وبر «Weber» يك بوروكراسي قانونمدار ضابطه مندي است كه در كشور ما به بوروكراسي رابطه مدار تبديل شده است و با سليقه و نظرات مديران تغيير شكل مي دهد و رفتارهاي متفاوتي را در مقابل موضوعات مختلف بروز مي دهد. اين عمل در واقع عملكرد بوروكراسي را دچار اشكال مي كند. يا فرض بفرماييد گاهي اوقات بحث تخصص گرايي مورد توجه قرار نمي گيرد.
مسأله ديگري كه فكر مي كنم ويژگي نظام اداري فعلي ماست «عدم وجود ضوابط احراز شايستگي براي انتصاب مديران» است. ما براي انتصاب مديران خيلي كار نكرده ايم و اگر مسأله انتصاب مديران يا آنچه كه امروزه به آن شايسته سالاري مي گويند، ضابطه مند و تابع يك سري مقررات و قوانيني مي شد كه رعايت آنها براي انتصاب مديران الزامي مي بود، مشكل ساختاري كمتر مي شد و اين ساختار مي توانست به كمك مديران شايسته به خوبي عمل كند و مشكلات نظام اداري در طول زمان رفع مي شد. اما اين اتفاق نيفتاده و ما انتخاب و انتصاب مديران را ضابطه مند نكرده ايم. بنابراين بحث رفتارهايي كه در اين ساختار مي شود، مهم است و بايد به گونه اي شود كه مشكلات كمتر شود. شايد در زمينه رفتار ساختار نظام دولتي بتوان به عدم وجود ارزيابي هاي مديريتي در ساختار اداري و عملكردش اشاره كرد، يعني در كشور ما ارزيابي عملكرد مديريتي وجود ندارد و ارزيابي مديريتي بيشتر تأكيد بر ارزيابي مسائل مالي در نظام اداري دارد. فرض كنيد مي خواهيم قانون محاسبات دقيق اجرا شود و بدين منظور ديوان محاسبات داريم و حسابرسي هاي داخلي و خارجي مي كنيم، به اين دليل كه مسائل مالي، مشكلي براي يك نظام پيدا نكند. درحالي كه مسأله عمده شايد عملكردهاي مديريتي است. ممكن است از مديران سؤال شود و يا به گونه اي با او برخورد شود كه در زمينه مالي تخطي كرده باشد. فرض كنيد يك اعتبار خاصي به جاي اينكه در يك جايي خرج شده باشد، در جاي ديگري هزينه شده باشد. اما براي اين كه عملكرد بهره وري يك سازمان پايين بوده، هيچگاه مديري زير سؤال نمي رود و يا به محكمه خوانده نمي شود. در واقع يك نگاه بيش از اندازه اقتصادي به مسائل داريم. در صورتي كه بوروكراسي و نظام اداري دولت قبل از اين كه يك نظام اقتصادي باشد و بخواهيم آن را با مسائل اقتصادي بسنجيم، يك نظام اجتماعي است و بايد عملكردهاي اجتماعي آن مد نظر باشد. در مجموع نظام اداري ما از مشكلات ساختاري، عملكردي و رفتاري رنج مي برد. اگر بخواهيم بحث توسعه و بالنده سازي را در جامعه مطرح كنيم، ساختاري به اين شكل و با اين نحوه عمل قادر به پاسخ دادن به آن نياز نيست. اما يك نكته را نبايد فراموش كنيم كه بررسي نظام اداري با پيچيدگي هاي خاص خودش كه در يك محيط سياسي است، در يك محيطي است كه به هر حال دائماً تحت تأثير تحولات دروني و بيروني قرار دارد. شايد نياز به بررسي دقيقتري است و آنچه كه عرض كردم، فرضياتي درباره ساختار نظام اداري كشور است و اين فرضيات مسلماً بايد آزموده شود و مورد تحقيق و بررسي قرار بگيرد و با تجربيات عيني همراه شود.
\ شما خودتان موفقيت برنامه هاي تحول نظام اداري را كه در برنامه هاي سوم توسعه آمده اند، چگونه ارزيابي مي كنيد؟
* ببينيد، عموماً در برنامه هاي دوم و سوم، بحث كوچك شدن دولت مد نظر بود و راه حلي كه براي آن پيش بيني شده بود، از كشورهايي الگوبرداري شد كه اين تجربه را داشتند و آن راه حل خصوصي سازي و يا اصطلاحاً برون سپاري "out sourcing" بود، منتهي چند مسأله را در اين برنامه ها ناديده گرفته بوديم. مهمتر از همه، اينكه بخش خصوصي در جامعه رشد نكرده بود و در واقع مرجعي كه بخواهد اين وظيفه را انجام بدهد، وجود نداشت. اگر كشورهايي كه اين راه حل را انجام دادند، با توفيقات نسبي همراه بودند، به اين دليل بود كه بخش خصوصي آن كشورها آمادگي انجام آن وظيفه را داشت، اما بخش خصوصي ما يك بخش خصوصي سنتي است كه وظايف اداري را شايد به درستي نتواند انجام بدهد. اين نكته اي است كه موجب شد در برنامه سوم توسعه تحت عنوان خصوصي سازي يا سپردن امور به بخش غير دولتي خيلي موفقيت آميز عمل نكنيم.
مسأله ديگر اين است كه بايد انگيزه هاي لازم براي خصوصي سازي ايجاد شود، درحالي كه اگر به بودجه سالهاي قبل نگاه كنيد، متوجه مي شويد كه دولت مي خواهد كمكي كمتر از حجم بودجه خودش به بخش خصوصي بدهد. مثلاً براي خصوصي سازي بهزيستي ۵۰ درصد هزينه نگهداري يك معلول را به بخش خصوصي مي دهد و ۵۰ درصد ديگر هزينه را بايد خود فرد بپردازد. خب اگر آن فرد معلول، امكان پرداخت هزينه را داشت كه به بخش دولتي مراجعه نمي كرد. بنابراين، اين مشكلات در برنامه وجود دارد.
نكته ديگر كه فكر مي كنم در بحث «برون سپاري» مهم است، خصوصي سازي جزيي و خصوصي سازي است كه نسبت به بخشي از فعاليتهاي سازمان انجام مي شود و بخش ديگر همچنان دولتي باقي مي ماند. اين نوع خصوصي سازي مشكلاتي را به همراه دارد. مثلاً در محيطي مثل دانشگاه، بخش رستوران و بخش خدمات اداري را به بخش خصوصي مي سپارند و دو گروه ناهمگن را كه يكي تحت گزينشهاي شديد وارد سيستم مي شود و ديگري، اصلاً هيچ حساسيتي روي آن ندارند، وارد يك سيستم واحد مي شود.
مشكل ديگر اين بود كه آنچه كه براي دولت از نظر تصدي گري سودآور نبود را به بخش خصوصي سپرديم و ديگر اين كه بخش خصوصي در برخي موارد تعهد لازم را در كار نداشت. همچنين ما نبايد يك سري از آرزوهاي خودمان را با اهداف مخلوط مي كرديم. به هرحال اهداف بايد با امكانات ما تطبيق كند، آرزو را با هدف نبايد اشتباه گرفت. اين مشكلاتي است كه در برنامه هاي توسعه دوم به بعد ملاحظه شده و برنامه ها به آن هدفهايي كه مي خواستند، نرسيده اند.
توصيه مي شود كه در برنامه چهارم توسعه، تصدي گري دولت را كاهش بدهيم. نه تصدي گري در زمينه هايي كه براي دولت سودآور نيست. بلكه در كليه زمينه هايي كه فكرمي كنيم كه بخش خصوصي مي تواند آنها را انجام بدهد.
نگاه ما در برنامه چهارم بايد يك نگاه مشاركتي باشد. نه اينكه تمام تصميم گيري ها را بخش دولتي انجام بدهد و بعد اجراها را مشاركتي كند. دولت گله مي كند كه چرا بخش خصوصي در ساختن هتل و سينما كمك نمي كند. آيا آن وزارتخانه مربوطه از خودنمي پرسد كه آيا درتصميم گيري ساخت هتل و سينما، بخش خصوصي را دعوت كرده ايم، يا اينكه در زمان تصميم گيري و طرح برنامه، بخش خصوصي را پشت درهاي بسته گذاشتيم و وقتي به مرحله اجراي برنامه رسيديم مي گوييم چرا بخش خصوصي مشاركت نمي كند؟
خب مسلماً اين مفهوم مشاركت را نمي دهد و اگر بخواهيم در برنامه چهارم توسعه، درزمينه خصوصي سازي مشاركت و واگذاري بخشي ازتصدي گري ها موفق عمل كنيم، بايد اين نكات را رعايت كنيم كه مشاركت، بايد مشاركتي باشد كه كل مجموعه آن موضوع را دربرگيرد نه اينكه صرفاً مشاركت دراجرا باشد.
\ باتوجه به ديدگاه «بلوم» در رابطه با نگرشهاي مديريت دولتي (مديريتي، سياسي و حقوقي) به نظر مي رسد كه پارادايم مثلث درمديريت دولتي ايران، پارادايم سياسي است.
به نظر شما چگونه مي توان با تسلط نگرش سياسي درمديريت دولتي، برنامه هاي تحول نظام اداري را با نگرش مديريتي به اجرا درآورد؟
* مديريت دولتي، آغشته به مسائل سياسي است و همين مسأله يكي از وجوه اصلي تمايز مديريت عمومي و خصوصي است. منتهي اين احساس گاهي به وجودمي آيد كه نگرش سياسي لزوماً با نگرش مديريتي درتضاداست.
يعني اگر بخواهيم سياسي عمل كنيم ديگر نمي توانيم مديريتي عمل كنيم. ولي وقتي سياست مدارها يا سياست گذارها مي خواهند خط مشي و سياست وضع كنند، ديدگاههاي مديريتي را هم مدنظر بگيرند.
آنگاه اين مشكل به حداقل مي رسد. اگر بخواهيم با يك معياركوچك اين بحث را بشكافيم. بدين گونه است كه قانوني را وضع مي كنيم راجع به اين كه همه بايد كمربند ايمني را ببندند منتهي در اجرا مي بينيم كه خودروسازهاي ما اصلاً كمربند ايمني را در خودروهاي خود پيش بيني نكرده اند.
پس شما با يك مجموعه اجرايي روبه رو مي شويد كه آن مجموعه آمادگي آن سياست را ندارد. خب آن كسي كه آن قانون را وضع كرده، اجرا را يك مقداري ناديده گرفته است.
بنابراين جدايي سياست از مديريت موجب آن اشكال مي شود. اما امروزه يك بحث عمده كه وجوددارد، اين است كه سياست و مديريت بايد با همديگر آميخته شود و هردو به يك مسأله فكركنند و با همديگر مسأله را ببينند و اين نگاه باعث مي شود كه سياست هايي وضع شود كه در مديريت امكان اجرا داشته باشند.
نكته دوم كه مي شود به آن اشاره كرد بحث بهره وري بخش دولتي با بهره وري بخش خصوصي است.
وقتي درباره بخش خصوصي بحث مي شود، عموماً نگاهها، نگاههاي سودآوربودن يا سودآور نبودن است و اين نگاه را با معيارهاي پولي و ريالي مي سنجند.
اما وقتي بهره وري بخش دولتي را مي نگريد، نگاهها يك نگاه اجتماعي يا يك نگاه جنبي به مسأله است و سودعامل بهره وري محسوب نمي شود.
بنابراين رضايت مردم از يك خدمت موردسنجش قرارمي گيرد. نه اين كه اين خدمت چقدر هزينه ساز بوده است. بلكه هزينه ها عامل دوم محسوب مي شود. گاهي اوقات قوانيني به دليل مسأله مالي پذيرفته نمي شود.
درصورتي كه مسأله مالي بايد به تبع نيازاجتماعي عمل كند.نه اينكه مسأله مالي موجب شود كه نيازاجتماعي ناديده گرفته شود.
پس بايد بهره وري دولت با ديد سياسي نگريسته شود و ديدسياسي هم به معناي ديد غيرمديريتي نيست. ديدسياسي به اين معناست كه نيازهاي جامعه را ببيند و سعي كند آنها را حل نمايد. بنابراين اگر اين دو با هم هماهنگ عمل كنند جامعه مي تواند به اهداف خودش برسد.
\ چگونه مي توانيم مديراني داشته باشيم كه احساس مسؤوليت اجتماعي داشته باشند و اصول اخلاقي را در مديريت رعايت كنند؟
* يكي از درسهايي كه در دنياي امروز براي مديريت پيش بيني كرده اند تحت عنوان مسؤوليت اجتماعي در مديريت (Social Responsibility) است. درگذشته مسائل عمده اهداف سازمانها ارائه خدمتي بود كه سازمان متولي آن بود و اين هم براساس نوعي تقسيم بندي بين سازمانها معين شده بود و گفته بودند كه يك سازمان درمديريت ساختار وظيفه اي يا (Functional) دارد و هر وظيفه را به بخشي محول كردند. مثلاً بخش انرژي را وزارت نيرو، بخش كشاورزي را وزارت كشاورزي و بخش آموزش را وزارت آموزش و پرورش برعهده مي گرفت.
اما در ديدگاههاي جديد نسبت به اهداف سازمان ها اينچنين نيست كه مثلاً حفظ محيط زيست فقط وظيفه سازمان محيط زيست است. يا عدم تبعيض به عنوان يك آلودگي ذهني و اجتماعي خارج از وظايف وزارت آموزش و پرورش است. دراين ديدگاه جديد، مسؤوليت اجتماعي وظيفه همه سازمانها است. امروزه در ميثاق جديد سازمانها، بحث مسؤوليت اجتماعي يك محور عمده است و رعايت اين نكته براي بخش خصوصي مهم و براي بخش دولتي مهمتر است.مسؤوليت اجتماعي يكي از وظايف عمده اي است كه سازمانها با آن روبرو هستند و مديران بايد اين را جزو وظايف خودشان بدانند و براي اين منظور بايد فرهنگ سازي جامع شود.