از: سايت اينترنتى صندوق بين المللى پول
ترجمه: ف. م. هاشمى
اشاره
«ماليات بر ارزش افزوده» (Value-added-Tax) كه اكنون در اغلب كشورهاى توسعه يافته اروپا وآمريكا اعمال مى شود، طى ۲۵ سال گذشته، با استقبال وسيع كشورهاى درحال توسعه و درحال گذار جهان نيز روبرو شده است.
به موجب بررسى هاى انجام گرفته، اجراى «ماليات برارزش افزوده» ، راهى مناسب براى افزايش درآمد دولت ها و مدرنيزه كردن سيستم مالياتى كشورهاست. اما اين مهم فقط با طراحى دقيق و اجراى صحيح سيستم مزبور قابل حصول است.
مترجم
شايد بتوان پيدايش «ماليات بر ارزش افزوده» را مهمترين رويداد اقتصادى دهه هاى پايانى قرن بيستم ذكركرد كه هرروز بر اهميت آن نيز افزوده مى شود. تا چهل سال پيش، بحث ماليات، يك بحث غيرنظرى و صرفاً كاربردى تصورمى شد، اما امروزه بحث سيستم مالياتى يكى ازمحورهاى مهم بحث سيستم اقتصادى درجهان تصورمى شود.
«ماليات بر ارزش افزوده» ، اكنون در بيش از ۱۲۰ كشورجهان، كم و بيش اعمال مى شود و بيش از يك چهارم عوايد مالياتى جهان به كمك اين روش جمع آورى مى شود.
«ماليات بر ارزش افزوده» (VAT) چيست؟ اين ماليات به نوعى ازمالياتى اطلاق مى شود كه به فروش كالا درتمامى مراحل توليد آن وضع مى شود.
شاخصه اصلى اين نوع ماليات اين است كه مالياتى كه بر مواد اوليه موردنياز هر بنگاه اقتصادى تعلق مى گيرد از مالياتى كه بر فروش محصول نهايى اين بنگاه تعلق مى گيرد، كسرمى شود. برخلاف ماليات بر خرده فروشى، (كه به موجب آن فقط ماليات درمرحله فروش نهايى كالا اخذمى گردد) عوايد مالياتى در سيستم ماليات بر ارزش افزوده در تمامى مراحل توليد جمع آورى مى شود.
برخلاف سيستم ساده ماليات بر سرمايه برگشتى (Turnover Tax: كه ماليات بر فروش كالاى نهايى و واسطه تعلق مى گيرد) توليدكنندگان مى توانند مطمئن باشند كه ماليات بر مواد اوليه مورداستفاده بنگاه، دوباره از ايشان اخذ نخواهدشد.
از آنجايى كه ماليات پرداختى بر مواداوليه، در قسمت نهايى محصول بنگاه منظور مى گردد، تصميم گيريهاى توليدى صحيح تر اتخاذ شده و از ماليات مرحله اى (Cascade Tax: مالياتى كه بر هر مرحله از فروش وضع مى شود) اجتناب مى گردد. ماليات بر ارزش افزوده، بسيار شفاف است و مشمول تمامى بنگاههاى اقتصادى مى شود كه عوايد سالانه آنها از سطح معينى تجاوز مى كند. (و فقط بنگاههاى فروشنده كالاى نهايى را دربرنمى گيرد). از آنجايى كه درنهايت، اين ارزش كالاى نهايى است كه مبناى دريافت ماليات قرارمى گيرد، مى توان گفت كه ماليات بر ارزش افزوده در واقع ماليات مصرف نهايى است.
براى روشن شدن مطلب يك مثال مى زنيم: فرض كنيد شركت A محصول خود را به قيمت ۱۰۰ دلار به شركت B مى فروشد (بر آسان تر شدن بحث، فرض مى كنيم كه شركت A محصول خود را به قيمت ۱۰۰ دلار به شركت B مى فروشد (بر آسان تر شدن بحث، فرض مى كنيم كه شركت A به مواد اوليه مصرفى نياز ندارد). شركت B نير محصول خود را به ۴۰۰ دلار (باز هم بدون ماليات) به مصرف كننده نهايى مى فروشد. اكنون فرض كنيد كه نرخ ماليات بر ارزش افزوده ۱۰ درصد باشد. دراين صورت، شركت A از شركت B مبلغ ۱۱۰ دلار طلب مى كند كه ۱۰ دلار آن ماليات پرداختى به دولت است. شركت B نيز محصول خود را ۴۴۰ دلار به مصرف كننده نهايى عرضه مى كند كه ۳۰ دلار آن ماليات بر ارزش افزوده است.
بدين ترتيب، عوايد مالياتى دولت ۴۰ دلار مى شود كه درواقع معادل ۱۰ درصد بهاى فروش كالاى نهايى است.
حال اگر به هر علتى، شركت A ماليات ۱۰ درصدى را از شركتB دريافت نكند، باز هم شركتB بايد ۴۰ دلارماليات بر ارزش افزوده را بپردازد. حال فرض كنيد شركت B خرده فروشى است كه از پرداخت ماليات طفره مى رود. دراين حالت دولت ۱۰ درصد ماليات پرداختى را توسط شركت A دريافت مى كند. درحالى كه براساس سيستم سنتى دريافت ماليات، هيچ چيز دست دولت را نمى گرفت.
قبل از رواج تصميم ماليات برارزش افزوده، ماليات غيرمستقيم بر گروه كوچكى از اقلام (از قبيل الكل، توتون و غيره) و ماليات مستقيم نيز بر كل درآمد تعلق مى گرفت.
نابسامانى هاى مربوط به دريافت ماليات از سرمايه برگشتى (Turnover Tax) از يك سو و نياز دولت به افزايش درآمدهاى خود ازسوى ديگر (بويژه در شرايطى كه دولت ها مجبور بودند به علت تبعيت از سياست ليبراليزه كردن اقتصاد از بخش بزرگى از درآمدهاى تعرفه اى خود چشم بپوشند.) موجب شد كه راههاى ديگرى براى جمع آورى ماليات جست وجو شود، اما اين روندى بسياربطئى و كند بود.
نخستين ابتكارات دراين عرصه، در دهه ۱۹۲۰ در فرانسه ظاهرشد اما اقدام عملى دراين زمينه تا ۱۹۴۸ انجام نشد. پس از فرانسه، برزيل نخستين كشور قاره آمريكا بود كه در سال ۱۹۶۷ ماليات بر ارزش افزوده را اجراكرد.
با گام گذارى دانمارك دراين عرصه در ،۱۹۶۷ باب اعمال ماليات بر ارزش افزوده در اروپا گشوده شد (جدول يك). پس ازآن، ماليات بر ارزش افزوده به سرعت درجهان صنعتى فراگيرشد و از دهه ۱۹۷۰ به بعد نيز كشورهاى درحال توسعه و درحال گذار نيز كم و بيش به آن روى آوردند.
تنها در دهه ،۱۹۹۰ تعداد كشورهاى آفريقايى كه روش ماليات بر ارزش افزوده را به اجرا درآوردند از ۲ كشور به ۳۰كشور افزايش يافت.
قريب به سى سال است كه صندوق بين المللى پول (IMF) كشورهاى جهان را درزمينه طراحى و اجراى سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» يارى مى كند. (جدول ۱)
در عين حال بايد توجه داشت كه ماليات بر ارزش افزوده را نمى توان به يك كشور «هديه» كرد، بلكه لازم است با توجه به شرايط مشخص هر كشور سيستم مربوطه را طراحى و به مورد اجرا گذاشت . طراحى صحيح و نظارت بر اجرا، نه تنها در مراحل اوليه كه براى ساليان متمادى بايد مورد نظر قرار گيرد .
كارايى و سلامت
آيا همان طور كه در بدو امر انتظار مى رفت ، «ماليات بر ارزش افزوده» توانسته است به عنوان يك سيستم مالياتى كارامد و سالم، موجبات افزايش درآمد مالياتى كشورها را فراهم آورد؟ مشكل بتوان به اين سؤال مستقيماً پاسخ داد، لذا نگارندگان اين نوشتار معتقدند به سؤال مزبور بايد از طريق غيرمستقيم پاسخ داد و آن مقايسه سطح درآمد مالياتى با توليد ناخالص داخلى (GDP) است .
از آنجايى كه سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» يك سيستم مالياتى پيچيده تلقى مى شود لذا گفته مى شود براى كشورهاى در حال توسعه چندان مناسب نيست زيرا اين كشورها فاقد يك سيستم مدرن آمارگيرى و مالياتى مى باشند اما مسأله اساسى اين نيست كه كشورهاى در حال توسعه كمتر از كشورهاى توسعه يافته از سيستم ماليات بر ارزش افزوده منتفع مى شوند يا اينكه كشورهاى داراى سيستم ادارى تكامل يافته تر بهتر مى توانند سيستم مالياتى مزبور را اجرا كنند ، بلكه مسأله اين است كه آيا جايگزينى بهتر براى اين سيستم در كشورهاى روبه توسعه وجود دارد؟
البته به علت فقدان آمار و ارقام صحيح درباره هزينه جمع آورى ماليات در كشورهاى روبه توسعه، نگارندگان نوشتار حاضر، فقط به مقايسه عوايد مالياتى شش كشور فرانسه زبان و شش كشور انگليسى زبان قبل و بعد از اعمال «سيستم ماليات بر ارزش افزوده» بسنده كرده اند: ماليات بر سرمايه برگشتى در مدل فرانسوى و ماليات بر فروش محصول كارخانجات در مدل استعمارى انگليسى. اين سيستم هاى مالياتى داراى نرخ هاى فاصله فراوان (differentiated rate) ، استثناهاى بى شمار و تبعيض هاى فراوان بود. بررسى ها بر روى اين كشورها نشان مى دهد كه اعمال سيستم ماليات بر ارزش افزوده با تعيين يك آستانه ثبتى بالا (High registration threshold) ، بسيار ساده تر و كم هزينه تر از سيستم هاى جايگزين مالياتى است . (جدول ۲)
آيا اين مسأله در مورد كشورهاى كوچك نيز صدق مى كند؟ بايد توجه داشت كه بيش از يك چهارم اين كشورها را جزاير كوچكى تشكيل مى دهند كه جمعيت آنها كمتر از يك ميليون نفر است . در اينجا نيز مشاهده مى شود كه نسبت ماليات بر مصرف در اين كشورها بسيار بالاست و در حد كشورهاى اروپايى قرار مى گيرد . بديهى است كه اعمال سيستم ماليات بر ارزش افزوده در كشورهاى كوچك ، به مراتب آسان تر وكم هزينه تر از كشورهاى بزرگ و پرجمعيت است.
چالش طراحى
اكنون سؤال اينجاست كه چالش هاى عمده در طراحى سيستم ماليات بر ارزش افزوده كدامند؟ بررسى هاى انجام گرفته بر روى ۳۷ كشور جهان نشان مى دهد كه همه مشكلات كشورها در اين مورد يكسان نيست اما مى توان به برخى موارد مشترك در ميان آنها اشاره كرد:
نرخ صفر: كه به موجب آن بر فروش، ماليات وضع نمى شود بلكه از مواد اوليه مورد نياز براى توليد كالا ماليات اخذ و اين سيستم مالياتى، براى كالاهاى صادراتى توصيه مى شود.
اندوخته اعتبارى براى خريد كالاهاى سرمايه اى معمولاً كمتر به موقع و بجا مورد استفاده قرار مى گيرد، لذا بايد مورد توجه دقيق قرار گيرند .
- بخشودگى يا معافيت (Exemption): به شرايطى اطلاق مى شود كه تحت آن ماليات بر توليد بخشوده مى شود، اما ماليات بر منابع توليد همچنان باقى مى ماند . اين موارد بايد به حداقل كاهش پيدا كنند.
برخى از كشورها از نرخ هاى متعدد مالياتى (multiple tax rates) به جاى نرخ واحد استفاده مى كنند. بايد اين گرايش تغيير پيدا كند.
گروهى از كشورها ، آستانه ثبتى براى گردش سرمايه را بسيار پايين تر از آن حدى در نظر مى گيرند كه توصيه مى شود . بايد آستانه ثبتى براى دريافت ماليات بر ارزش افزوده در اين كشورها اصلاح شود.
تعيين آستانه ثبتى ، در عمل از اهميت فراوان برخوردار است . تعيين سطح نازل براى اين آستانه در برخى كشورهاى در حال توسعه ، يكى از علل ضعف سيستم مالياتى است . مثلا يكى از علل شكست سيستم ماليات بر ارزش افزوده در غنا ، اين بود كه اين سيستم در بدو اجرا در سال ۱۹۹۵ ، سقف ثبتى ۲۰۰۰۰ دلار را براى تعلق ماليات تعيين كرد در حالى كه كشور هاى موفق همگى سطح مزبور را بالاتر از ۷۵۰۰۰ دلار تعيين كرده بودند. بديهى است كه اگر هزينه هاى ادارى و جنبى نبود ، مناسب ترين آستانه براى اجراى ماليات بر ارزش افزوده، صفر بود اما اين يك وضعيت ايده آل و غيرواقعى است . سطح مناسب براى «آستانه مالياتى» سطحى است كه در آن عوايد مالياتى و هزينه ها سربه سر گردند. معهذا مى بينيم در اغلب كشورها ، سنگ بناى ماليات برارزش افزوده بر گروهى معدود از شركتها و بنگاههاى اقتصادى نهاده شده و علت آن نيز تعيين سقف بالا براى اجراى اين سيستم مالياتى است . يكى از علل مقاومت كشورها در برابر اين سيستم مالياتى نيز همين مسأله است . آنها معتقدند كه از سويى معاف كردن بنگاههاى كوچك از پرداخت ماليات، ناعادلانه است و از سوى ديگر اين امر ، دولت را از درآمدهاى مالياتى محروم مى كند. اگرچه برخى از اين نگرانى ها منطقى به نظر مى رسند، اما به نظر ما مزاياى حاصل از متمركزكردن سيستم ماليات برگروهى اندك از ماليات دهندگان متمكن و بزرگ ، ايرادات مزبور را مى پوشاند.
ابزار كاهش فقر
آيا سيستم ماليات برارزش افزوده، به فقركشاندن جامعه است يا ابزارى در خدمت كاهش فقر در جامعه محسوب مى شود؟ گفته مى شود كه اجراى اين سيستم مالياتى ، به شدت بر توزيع درآمد در جامعه تأثير مى گذارد. در واقع ، اجراى اين سيستم مالياتى ، در كنار اصلاح ساختار هزينه هاى عمومى، نقش به سزايى در تعديل فقر ايفا مى كند.
در تئورى ،ماليات بندى نزولى (regressive Tax) بهترين راه براى تأمين هزينه هاى برنامه مبارزه با فقر تلقى مى شود.
تاكنون ، بررسى چندانى در باره نحوه اجراى سيستم ماليات برارزش افزوده دركشورهاى روبه توسعه انجام نگرفته ، اما شواهد موجود حاكى از آن است كه «ماليات برارزش افزوده» را نمى توان يك «ماليات نزولى» خواند. بررسى هاى انجام گرفته در ساحل عاج، گينه ، ماداگاسكار و تانزانيا نشان مى دهد كه فقرا نسبت به سهمى كه از مصرف مى برند، ماليات كمترى مى پردازند. درهرحال بايد در نظر داشت كه وظيفه اول سيستم مالياتى ، امحاى فقر نيست ، بلكه افزايش درآمدهاى عمومى بدون از شكل انداختن و منحرف كردن فعاليتهاى سالم اقتصادى است.
«ساده» بهترين است
مشكلات اجرايى سيستم ماليات برارزش افزوده كدامند؟ موفقيت اين سيستم ، در گرو وجود يك سيستم متمركز مالياتى ، استفاده از روشهاى پيشرفته مالياتى و اقناع مالكيت دهندگان به مشاركت داوطلبانه در پرداخت ماليات است. برخى نقاط ضعف مشترك در اجراى سيستم ماليات برارزش افزوده دركشورهاى در حال توسعه به قرار زيراست :
عدم هماهنگى ميان نحوه جمع آورى ماليات مستقيم و غيرمستقيم
دشوارى اجراى سيستم هاى خود اعلام مالياتى كه به موجب آن ماليات دهنده ، خود ميزان ماليات را محاسبه و پرداخت مى كند.
پرداخت سوبسيد به برخى ماليات دهندگان (به ويژه صادركنندگان ) به نظر نگارندگان نوشتار حاضر ، مسأله استرداد وجوه (refund) را بايد پاشنه آشيل سيستم ماليات بر ارزش افزوده تلقى كرد . فقدان مكانيسم هاى نظارتى علت اصلى بروز اين مشكل است . استرداد سرمايه ، فقط بايد براى صادركنندگان بزرگ و واردكنندگان كالاهاى عمده سرمايه اى ، مجاز شناخته شود.
مسائل آينده در مورد سيستم ماليات بر ارزش افزوده عبارتند از نحوه اجراى اين سيستم در كشورهايى كه سابقاً داراى سيستم متمركز بوده اند؛ بلوك هاى تجارى كه فاقد كنترل هاى مرزى هستند ؛ تطبيق سيستم مالى با سيستم ماليات برارزش افزوده و محدودكردن نرخ هاى چندگانه مالياتى. مبحث ديگرى كه هنوز بايد مورد بررسى دقيق و كارشناسانه قرار گيرد، رابطه ميان ماليات برارزش افزوده باماليات بر درآمد است كه از نظر داخلى و بين المللى حائز اهميت بسيار است. على رغم دستاوردهاى بزرگى كه سيستم ماليات بر ارزش افزوده به آن نائل شده ، توانايى ها و ظرفيت هاى اين سيستم ، هنوز كاملاً بازشناخته و موردبهره بردارى قرار نگرفته است.