اميد حاتمى
با نزديك شدن به نشست مجمع عمومى سازمان ملل در ۲۳ شهريورماه اين پرسش مطرح است كه آيا اصلاحات سازمان ملل به عنوان تنها سازمان جهانى كه مسائل مربوط به كشورها را نه تنها در حوزه سياست بلكه در حوزه هاى اقتصادى و اجتماعى نيز عهده دار است مى تواند در شوراى امنيت خلاصه شود يا واقعاً دنياى امروز در قرن بيست و يكم قادر به ارائه راهكارهاى مناسب براى پيشبرد خواست هاى بشرى همه جوامع است.
«سازمان ملل شديدترين بحران تاريخ عمر خود را مى گذراند.» اين توصيف دبيركل سازمان ملل از تحولات دو سال گذشته آن است.از همين رو است كه از مدتى پيش در محافل بين المللى عبارت« اصلاحات در سازمان ملل» شنيده مى شود .كوفى عنان دبيركل آفريقايى اين سازمان اخيراً در گزارش سالانه خود به مجمع عمومى گفت: چنين دورنماهاى نااميدكننده اى درباره سازمان ملل پيش از اين به ندرت مطرح مى شد.
***
سازمان ملل هنوز مانند سال تأسيس آن ، تعيين كننده است.سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ براى نجات نسل ها از موج جنگ و خشونت تأسيس شد اما طى اين مدت در اين زمينه موفقيتى به دست نياورده است. كشورها بارها و بارها عليه يكديگر دست به اسلحه برده اند و تنها بين سالهاى ۱۹۴۵ تا ۱۹۸۹ حدود ۶۸۰بار با هم جنگيده اند.از زمان ايجاد سازمان ملل، درباره ضرورت اصلاح آن حرف هايى زده مى شود، اما تاكنون كه تغيير چندانى ايجاد نشده است.
جنگ عراق در اين ميان مانند يك كاتاليزور عمل كرد و نقاط ضعف و نقص اين سازمان را بيش از گذشته مورد توجه قرار داد. طى سال ها بيش از ده قطعنامه عليه صدام حسين در شوراى امنيت به تصويب رسيده بود اما هيچ يك از آنها به طور كامل عملى نشد.
وقتى آمريكا براى حمله به كشورى كه آن را تهديدى براى حمله به كشورى كه آن را تهديدى براى خود و جهان مى دانست از شوراى امنيت مجوز خواست، به دليل مخالفت بعضى كشورها چنين مجوزى صادر نشد. به همين دليل به شيوه خود عمل كرد و« اتئلاف داوطلبانه» تشكيل داد.
عنان چندى پيش اين اقدام را غيرقانونى و مغاير با منشور سازمان ملل خواند. اكثر حقوقدانان بين المللى با اين نظر هم عقيده اند. اما درست و غلط حقوقى اين حمله هر چه باشد مهم اين است كه خطر ناديده گرفتن سازمان ملل و زير سؤال بردن مشروعيت آن خطرى عينى است. عنان سال گذشته در اين باره در مجمع عمومى سازمان ملل گفت، چنين اقدامى سابقه اى باقى مى گذارد كه به استفاده يك جانبه و بدون قانون از زور، چه با توجيه معتبر و چه بدون توجيه معتبر، منجر مى شود.
عنان در اين راستا كميته اى به رياست « آنا ند پانياراچان » نخست وزير پيشين تايلند و متشكل از ۱۶ چهره بين المللى تشكيل داد تا اين كميته درباره چگونگى به روز كردن سازمان ملل براى روبه رو شدن با چالش هاى قرن ۲۱ همچون تروريسم، كشورهاى ورشكسته، تكثير هسته اى، فقر، خشونت و نسل كشى جمعى و معضلات محيط زيست گزارش تهيه كند. برنت اسكوكرافت مشاور امنيت ملى جورج بوش پدر، لوگينى پريماكوف نخست وزير پيشين روسيه، جيان جى چن وزير خارجه پيشين چين، گرو هارلم برونت لند، نخست وزير پيشين نروژ و رئيس سابق سازمان بهداشت جهانى، ديويد هانى سفير سابق انگليس در سازمان ملل، ساتيش نامبيار از ژنرال هاى سابق در ارتش هند و عمر موسى دبيركل مصرى اتحاديه عرب از اعضاى اين كميته ۱۶ نفره هستند كه يك گروه بين المللى متمايز و كم سابقه را تشكيل مى دهند. اما تركيب اعضاى اين كميته همه را تحت تأثير قرار نداده است. اين افراد همگى بازنشسته و با ميانگين سنى بالاى۷۰ سال هستند. يكى از سفراى حاضر در سازمان ملل درباره اين كميته گفت: آثار باستانى براى اصلاح يك اثر باستانى تلاش مى كنند.
يكى از محورهاى اصلى اصلاحات سازمان ملل ،شوراى امنيت است، نهادى با ۱۵ عضو كه هنوز با اين تعداد، يادآور دنياى ۶۰ سال پيش است تا جهان سال ۲۰۰۴. اين شورا اصلى ترين نهاد اجرايى سازمان ملل است كه مى تواند قطعنامه هايى تصويب كند كه همه ۱۹۱ عضو سازمان ملل مجبور به اجراى آن هستند.
اما تركيب اين شورا قديمى و مربوط به جهان گذشته است. اختيار و اقتدار اين شورا يعنى حق وتو، در دست قدرتهاى بعد از جنگ جهانى دوم يعنى آمريكا، انگليس، فرانسه، روسيه و چين است و كشورهايى چون برزيل، آلمان، هند و ژاپن كه از سال ۱۹۴۵ تاكنون به جايگاه پرآوازه منطقه اى و اقتصادى رسيده اند حقى در اين زمينه ندارند. از آسيا فقط يك نماينده در اين تركيب اصلى و قدرتمند حضور دارد.
درخواست افزايش تعداد اعضاى شوراى امنيت به يك دهه پيش باز مى گردد و موضوع جديدى نيست. شوراى امنيت در گذشته نقش چندانى ايفا نمى كرد و به همين دليل منتقدان، آن را محلى براى گپ زدن مى خواندند. اما در سالهاى اخير اين شورا فعال تر شده و با اعمال تحريم يا دادن مجوز استفاده از زور، جايگاه خود را در عرصه جهانى محكم تر كرده است.
نخستين جلسه شوراى امنيت در سال ۱۹۴۶ در لندن برگزار شد. اعمال تحريم تسليحاتى عليه آفريقاى جنوبى در سال ۱۹۶۳ ، اعزام نيروى صلح بان به قبرس در سال ۱۹۶۴ ،دادن مجوز استفاده از زور براى عقب راندن نيروهاى عراقى از كويت در سال۱۹۹۰ ، اعمال تحريم عليه ليبى بعد از انفجار لاكربى در سال ۱۹۹۲ ، تصميم به ايجاد دادگاه جنايات جنگى در لاهه در سال۱۹۹۳ ، اعزام نيروى صلح بان به تى مور شرقى در سال ۱۹۹۹ ،مداخله در بحران كوزوو در سال ۱۹۹۹ و بالاخره حمايت از دولت موقت عراق كه با دخالت آمريكا تشكيل شده بود در سال ،۲۰۰۳ از جمله مهمترين اقدامات شوراى امنيت در تاريخ حياتش بوده است.
تركيب اين شورا و چينش آن از سال ۱۹۴۶ تغيير نكرده است و به همين دليل بيشترين انتقادها از سازمان ملل متوجه همين بخش است. كوفى عنان هشدار داده است كه عدم اصلاح ساختار شوراى امنيت جايگاه اين شورا را در جهان تضعيف مى كند.
بيشترين انتقاد ها از شوراى امنيت، از سوى كشورهاى عربى مطرح شده كه مى گويند، اسرائيل به راحتى قطعنامه هاى اين شورا را نقض مى كند، بدون آن كه ابزار اجرايى براى ممانعت از اين كار وجود داشته باشد. اين كشورها اميدوارند با تغيير تركيب اين شورا، رويه يك جانبه آن هم تغيير كند. اعضاى غير دائم كنونى شوراى امنيت را كشورهاى الجزاير، آنگولا، بنين، برزيل، شيلى، آلمان، پاكستان، فيليپين، رومانى و اسپانيا تشكيل مى دهند.كميته ۱۶ نفره كه گروه كارى بدون محدوديت خوانده مى شود در گزارش۶۰ صفحه اى خود در كنار موضوعاتى چون اصلاح منشور، دادن مجوز موردى، استفاده پيشگيرانه از زور به عنوان دفاع مشروع از خود، يا جست وجوى تعريفى براى اقدامات تروريستى براى متمايز كردن آن از مقاومت، به اصلاح وضعيت شوراى امنيت هم پرداخته است. به گفته ديپلمات هايى كه اين گزارش را ديده اند، اعضاى كميته ۱۶ نفره توسعه شوراى امنيت و افزايش اعضاى آن را به ۲۴ عضو توصيه كرده اند؛ به طورى كه از هر يك از قاره هاى آمريكا، آفريقا، آسيا و اروپا شش كشور در آن حضور داشته باشند. در حال حاضر، شوراى امنيت ۵ عضو دائم داراى حق وتو و ۱۰ عضو دوره اى دارد كه هر يك به مدت دو سال در اين شورا حضور دارند.با اين حال ،يكى از فرمول هاى مورد توصيه اين كميته آن است كه هشت عضو شبه دائم با دوره قابل تمديد چهار ساله و يك عضو دو ساله به شوراى امنيت اضافه شوند. فرمول ديگر آن است كه شمار اعضاى دائم از ۵ كشور به ۱۱ كشور افزايش يابد.
اما در هيچيك از فرمول هاى توصيه شده حق وتو به بيش از ۵ كشور موجود اعطا نشده است. اين موضوعى است كه بحث هاى زيادى را در مجمع عمومى به دنبال خود خواهد داشت. تغيير در تركيب شوراى امنيت بايد به تصويب دو سوم از ۱۹۱ عضو سازمان ملل برسد و بعد توسط قانونگذاران دو سوم اين دولت ها از جمله پنج كشور عضو دائم، تصويب شود.
آخرين بار، اعضاى شوراى امنيت با رأى مجمع عمومى در سال ۱۹۶۳ ، از ۱۱ عضو به ۱۵ عضو افزايش يافت. البته عملاً اين افزايش اعضا در سال ۱۹۶۵ محقق شد. در سال ۱۹۷۱ ، چين كمونيست يك كرسى دائم در شوراى امنيت به دست آورد كه پيش از اين در اختيار چين ناسيوناليست بود.
اين موضوع براى بسيارى از كشورهايى كه مى خواهند وارد شوراى امنيت شوند و آنها كه نمى خواهند اعضاى جديد به اين شورا بپيوندند اهميت زيادى دارد.
از اين رو اصلاحات سازمان ملل از نظر دورنماى تعاملات جهانى كه مى تواند به همراه داشته باشد براى كشورهاى مختلف حايز اهميت ويژه اى است. براى اين منظور مى توان كشورها را در قالب هاى خاصى كه به لحاظ شرايط موجود پديدار شده است مورد بحث قرار داد. مهمترين اين كشورها گروه ۴ (آلمان، برزيل، ژاپن و هند) است كه بيشترين پتانسيل ها را براى پيشبرد امور اصلاحات دارا مى باشند. گروه ۴ مجموعه كشورهاى مدافع اصلاحات سازمان ملل هستند به ويژه تغييرات در ساختار شوراى امنيت كه در حال حاضر ۵ عضو دائم با حق وتو و ده عضو غيردائم بدون حق وتو دارد. اين كشورها خواستار عضويت در شوراى امنيت با حق وتو مى باشند كه در مقابل آن غير از آمريكا كه خواستار وجود شركاى قويتر و همپيمانان مناسب ترى است ساير اعضاى دائم (انگليس - فرانسه - روسيه- چين) استقبال چندانى كه روند تغييرات در شوراى امنيت بخصوص داشتن حق وتو براى اعضاى جديد نمى كنند. همچنين موضع كشورها را مى توان از منظر توسعه يافتگى و در حال توسعه نسبت به اصلاحات مورد بررسى قرار داد. كشورهاى توسعه يافته همانند آلمان و ژاپن حضور در شوراى امنيت را براى خود يك حق مى دانند و خواستار حضور در جرگه ديگر كشورهاى توسعه يافته براى ايفاى نقش بيشتر در عرصه بين المللى هستند.
كشورهاى در حال توسعه نيز از به دست گرفتن امور جهانى توسط قدرتها همانند آنچه در زمان شكل گيرى سازمان ملل رخ داد نگرانند و اين فرصت را براى اثرگذار بودن و پذيرش نقش هاى جهانى غنيمت شمرده اند.
با وجود اين، اكثريت كشورها بر چند جانبه گرايى و ايجاد تعامل و بهره مندى از امكانات ساختارى و محتوايى يكسان پافشارى مى كنند. چين با حمايت از روند اصلاحات در سازمان ملل تمايل زيادى براى شكل دهى تازه به اين سازمان در جهت چند جانبه گرايى و موازنه قدرت با پذيرش نقش هاى كليدى تازه را دارد. در واقع پكن نگران شكل گيرى باشگاه ثروتمندان در شوراى امنيت است لذا با حمايت از كشورهاى در حال توسعه، در ايجاد موازنه حداقل در شوراى امنيت تأكيد مى كند از همين رو از ژاپن به خاطر روابط نزديك استراتژيك اين كشور با آمريكا نه تنها حمايتى نكرده بلكه آشكارا مخالفت خود را نيز اعلام داشته است.
روسيه همانند چين يكى ديگر از كشورهاى عضو دائم شوراى امنيت است كه بسيار محتاطانه عمل كرده است. برزيل نيز از جمله كشورهاى متقاضى عضويت در شوراى امنيت است. برزيل بر پيوستن كشورهاى در حال توسعه به اين شورا تأكيد مى كند و خواستار ايجاد توازن در بهره مندى از امكانات آن است. هند هم از جمله كشورهاى درخواست كننده عضويت در شوراى امنيت سازمان ملل است كه تأكيد دارد اصلاحات به نحوى انجام پذيرد تا راهگشاى مشكلات پيشروى جامعه بين الملل باشد و در عين حال سوء استفاده قدرت ها براى توسل به زور، اقدامات يك جانبه در برابر تروريسم و غيره را محدود سازد.
بدين ترتيب همچنان كه بيل رامل يك مقام وزارت خارجه انگليس مى گويد: هر كشورى كه نام ببريم براى خود حقى در اين شورا قائل است و اين نوعى رقابت منطقه اى ايجاد كرده است. در قاره آفريقا، آفريقاى جنوبى، نيجريه و مصر در صدر مدعيان هستند. در آمريكا مكزيك و آرژانتين درباره برترى برزيل در اين مورد ترديد دارند. در آسيا، پاكستان با حضور هند و چين با حضور ژاپن مخالف است.
مصر خواستار عضويت دائم اعراب و مسلمانان در شورا است در حالى كه اندونزى به دنبال آن است كه به قول وزير خارجه اش، صداى «اسلام ميانه رو» شناخته شود. ايتاليا نمى خواهد تنها كشور مهم اروپاى غربى باشد كه كرسى دائم در شوراى امنيت ندارد و آشكارا در پى خالى كردن جاى پاى آلمان است. ايتاليا به دنبال آن است كه اتحاديه اروپا يك كرسى دائم در شورا داشته باشد. اين در حالى است كه منشور سازمان ملل فقط كشورها را به رسميت مى شناسد نه گروهى از كشورها را. ژاپن تنها كشورى است كه آمريكا نامزدى آن را براى عضويت دائم تأييد مى كند.
جمهورى اسلامى ايران نيزاز ديگر كشورهاى حامى ايجاد اصلاحات در سازمان ملل متحد است. ايران ضمن تأكيد بر ضرورت اصلاحات، به مباحثى همچون عدم مشروعيت بخشى به زورگويى و قدرت مدارى، تعريف صريح و شفاف از تروريسم و سازماندهى منظم براى مبارزه با آن از طريق سازمان هاى بين المللى، ايستادگى در مقابل يكجانبه گرايى و جهان تك قطبى، رعايت تمامى نكات منشور ملل متحد، تلاش براى دست يابى به توسعه پايدار جهانى، مبارزه با فقر و گرسنگى، حفظ صلح، ايجاد امنيت دسته جمعى، ايجاد شوراى حقوق بشر و كميسيون صلح تا اين مسائل دستاويز قدرت ها براى اقدامات خودسرانه نباشد و در عين حال با نقض كنندگان اين حقوق طبيعى برخورد شود، نيز اشاره دارد.
ايران كه ميزبان همايش بازنگرى ساختار سازمان ملل در ۲۶ و ۲۷ تيرماه ۸۴ در تهران بود مواضع خود را در اين همايش از زبان وزير امور خارجه و نماينده دائمى ايران در سازمان ملل بيان كرد؛ جمهورى اسلامى ايران همچون ساير كشورها بر ضرورت اصلاحات اين سازمان بين المللى تأكيد داشته و طرح عنان را دست مايه آغاز اين مباحث مى داند كه مى بايست به نقاط ضعف و قوت آن توجه نمود و اصلاحات سازمان ملل را با توجه به واقعيت هاى موجود و نياز جهانيان در پيش گرفت. توجه به زمينه هاى تروريسم، به كارگيرى زور با توجيه اقدامات پيشگيرانه، و ...سياست هاى دوگانه در مباحثى چون انرژى هسته اى، مبدل شدن سازمان ملل متحد به سازمانى بى رقيب، عدم توجه به پيشنهاد گفت وگوى تمدن ها و موارد ديگر مباحثى است كه كم توجهى و يا بى توجهى به آن جهانيان را سال ها در وضعيت غيرمنصفانه قرار مى دهد.
بدون شك توجه ايران به بحث اصلاح ساختار سازمان ملل مى تواند ايران را به يك كشور فعال در مجمع عمومى تبديل كند ، ضمن آنكه به نظر بسيارى از كارشناسان داخلى تحرك ايران در اين زمينه باعث مى شود ايران نيز به يكى از كرسى هاى اركان سازمان ملل دست يابد . در اين رابطه برخى از صاحبنظران معتقدند كه ايران براى آنكه بتواند از حقوق و منافع خود در سازمان ملل حفاظت كند بايد به اركان اين سازمان راه يابد اما يك مقام وزارت امور خارجه با بيان اينكه اساساً موضوع دست يابى به كرسى غير دائم شوراى امنيت در دستور كار ايران قرار ندارد گفت :ايران از دست يابى برخى كشور هاى در حال توسعه و مسلمان به يكى از اين كرسى ها حمايت مى كند .
***
اصلاحات سازمان ملل متحد از آن جهت كه زمينه پذيرش نقش هاى تازه ترى را براى بازيگران بين المللى به همراه دارد در جنبه هاى ساختارى بسيار مورد بحث و تبادل نظر قرار گرفته اما عملكرد و شيوه برخورد با بحران ها و مشكلات پيش روى نظام جهانى كمتر مورد توجه مدعيان نظام بين الملل بوده است. از زمان ارائه طرح عنان در دسامبر ۲۰۰۴ شاهد بيشترين سطح رايزنى ها و ملاقات مقامات عالى رتبه كشورها براى در دست داشتن بازوى نظامى شوراى امنيت چه در ميان كشورهاى عضو و چه در ميان اعضاى خواستار عضويت در آن بوده ايم كه نشان از شكل گيرى ائتلاف هاى بيشتر و همپيمانان جدى ترى در عرصه جهانى دارد.
اين تنها محورى است كه با نزديك شدن به نشست مجمع عمومى سازمان ملل در ۲۳ شهريورماه همچنان دغدغه اصلى كشورهاى توسعه يافته و برخى كشورهاى در حال توسعه است .
نكته اينجاست كه آيا اصلاحات سازمان ملل متحد به عنوان تنها سازمان جهانى كه مسائل مربوط به كشورها را نه تنها در حوزه سياست بلكه در حوزه هاى اقتصادى و اجتماعى نيز عهده دار است مى تواند در شوراى امنيت خلاصه شود يا واقعاً دنياى امروز در قرن بيست و يكم قادر به ارائه راهكارهاى مناسب براى پيشبرد خواست هاى بشرى همه جوامع است و براى كودكان و زنان و مردانى كه به خاطر فقر، قحطى، جنگ و نبود بهداشت و درمان و... مى ميرند مى تواند نگران باشد. يقيناً پيش درآمدهاى اين اصلاحات كه با رقابت بر سر قدرت و جايگاه بين المللى شكل گرفته است تأمين كننده نيازهاى جنوب نخواهد بود و خط ميان شمال و جنوب بدون بازى نمايندگان همه فرهنگ ها و تمدن ها در همه امور نظام جهان كمرنگ نخواهد شد. محمد جواد ظريف ،سفير و نماينده دائم ايران در سازمان ملل متحد مى گويد: تغيير شكل و تكامل سازمان ملل براى رويارويى با نيازها و چالشهاى جهانى ضرورى است،اما بايد در اين تغييرات، علايق و آمال تمامى كشورهاى عضو و نيازهاى مردم جهان كه افراد حقيقى سازمان ملل هستند، به شكل مؤثر، عادلانه،جامع و به دور از تعصب مطرح شود.