اشاره
«بودجه عملياتى» اولين موضوع و محور بودجه ريزى دولت احمدى نژاد است. در اين نوع بودجه ريزى كه براى نخستين بار دركشور به اجرا در مى آيد، بودجه دستگاه ها و نهادها براساس «هزينه واحد» عملياتى تخصيص داده مى شود. به همين خاطر پيش بينى شده است كه از اين به بعد ، تمامى دستگاه ها بودجه بندى خود را به گونه اى تنظيم كنند كه دولت و سازمان مديريت و برنامه ريزى بدانند اين مقدار بودجه تخصيص داده شده صرف چه چيز و با چه مقدار عمليات شده است.
شايد سخت ترين بخش از بودجه بندى و بودجه ريزى براى دستگاه ها و سازمانها تبديل كارهاى كيفى به كمى است. از همين رو محمدكردبچه مدير كل دفتر برنامه ريزى و اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه ريزى كه مسؤول اصلى بودجه ريزى كشور هم است، معتقد است براى جا افتادن اين بخش از كار زمان زيادى را مى برد. شايد زمانى معادل چند سال اما اين تنها بخش سخت كار نيست. تبديل «چانه زنى» دستگاه ها به عملكرد منطقى و عملياتى، همراه كردن نهادها با اين نوع بودجه ريزى و توجيه كردن نمايندگان مجلس از كارهاى سخت پيش روى سازمان مديريت و برنامه ريزى است. گفت وگوى «ايران» را با محمدكردبچه در اين خصوص بخوانيد:
*سازمان مديريت و برنامه ريزى براى اولين بار در دوران پس از انقلاب لايحه بودجه سالانه كشور را در قالب عملياتى تدوين مى كند با توجه به ضرورت اين اقدام و نيز الزام قانون برنامه و بودجه مبنى بر تدوين بودجه عملياتى، اين سؤال پيش مى آيد كه چطور طى اين سالها بودجه عملياتى پى ريزى نشد؟
- در پاسخ به سؤال شما بايد بگويم قانون برنامه و بودجه در اواخر سال ۵۱ تصويب شد و در سال ۵۲ همزمان با شروع برنامه پنجم بود كه به اجرا در آمد. تا يكى دو سال اول قانون برنامه و بودجه رعايت شد يعنى در سال ۵۲ و احتمالاً ۵۳ لايحه بودجه در چارچوب قانون برنامه و بودجه تهيه شد و كل نظام بودجه تغيير كرد. فقط در آن سال ها بودجه دولت در قالب نظام جديد تدوين شد. اما از سال ۵۳ و ۵۴ به بعد، اتفاقاتى افتاد. با شوك نفتى كه قيمت نفت در بازار جهانى را بشدت بالا برد، درآمدهاى دولت چندبرابر شد با اين اتفاق بى انضباطى بر بودجه حاكم شد و نظم بودجه اى به طور كلى از بين رفت در حالى كه نظام جديد در پى ايجاد نظم بيشتر در بودجه و منطبق كردن شاخص هاى عملكرد بود با توجه به اين مسأله و افزايش شديد در آمدها نظم و انضباط مالى از بين رفت. اين امر تا اواخر سال ۵۸ تشديد پيدا كرد و ديگر كسى هم دنبالش را نگرفت. تقريباً از خاطر همه رفت. بعد از انقلاب نيز اهداف قانون برنامه و بودجه پيگيرى نشد كشور دچار جنگ شده بود؛ پس از آن هم مسائل مربوط به بازسازى پيش آمد و ديگر كسى دنبال انضباط مالى نرفت تا چند سال پيش كه تحث اصلاح ساختار نظام بودجه مديريت مطرح شد. در سال ۱۳۸۰ اين كار دوباره شروع شد در آن سال كار را به دو مرحله تقسيم كرديم يكى مرحله كوتاه مدت كه در اين مرحله بيشتر به دنبال شفاف سازى و اصلاح ساختار طبقه بندى بودجه بوديم و خوشبختانه توانستيم مرحله اول را طى مدت كوتاهى انجام بدهيم ولى بحث اصلى باقى ماند كه مرحله دوم، اصلاح محتوا و اصلاح ساختار بودجه به صورت ماهوى بود و در قالب بودجه عملياتى، اصلاح نظام حسابدارى بودجه و اصلاح نظام نظارتى بودجه مطرح شد. قرار شد اين موارد در مرحله دوم به اجرا درآيد.
چون مرحله دوم زمان بيشترى نياز داشت ولى ما نتوانستيم بعد از سال ۸۱ آن اصلاحات ماهوى را انجام دهيم. چون مصادف شد با زمان تهيه برنامه چهارم توسعه و سازمان بشدت درگير تدوين برنامه بود تا اواخر سال گذشته هم اين مسأله ادامه داشت در نتيجه مرحله دوم را در آن زمان نتوانستيم شروع كنيم و حال قرار است باعزمى كه در دولت آقاى احمدى نژاد وجود دارد، اين كار را شروع كنيم. موضوع بودجه عملياتى با اينكه چندين سال است كه مطرح شده اما متأسفانه نتوانستيم آن را به خاطر درگيرى هايى كه داشتيم شروع كنيم الآن با توجه به صحبت هايى كه شده قرار است اين طرح از سال ۱۳۸۵ اجرا گردد.
چون كار خيلى مشكل است از اين سال شروع مى كنيم تا مشكلات در مراحل بعدى برطرف شود.
* چه مشكلاتى؟
- در مراحل ابتدايى، اجراى طرح ممكن است دقيق نباشد چون كار سختى است به هر حال موضوع جديدى است و ممكن است با نواقصى همراه باشد، منتها دوراه بود يكى اينكه اين كار در سال ۸۴ انجام شود و اجراى آن را از يكى دو دستگاه و بعد چند دستگاه ديگر و ... شروع كنيم يا اينكه اجراى طرح را همه دستگاهها با هم جلو ببريم به هر حال يكسرى از دستگاه ها با موفقيت بيشترى كار را انجام مى دهند و بعضى ها هم كمتر ولى از تجربياتى كه ضمن اجرا به دست مى آوريم، مى توانيم كل اين نظام را پس از مدتى به نحو كامل پياده كنيم.
* بخش عمده اين كار بايد توسط دستگاهها انجام شود. آيا آنها در شرايط فعلى آمادگى اجراى اين پروژه را دارند؟
- در حال حاضر نكته اصلى ايجاد فرهنگ اين كار است يعنى فرهنگ بودجه عملياتى بايد در دولت ايجاد شود. در سال ۸۱ وقتى داشتيم نظام جديد بودجه ريزى را در بخش شفاف سازى انجام مى داديم همان موقع فرم هاى بودجه عملياتى را هم به دستگاهها داديم در كارگاههاى آموزشى اى كه براى دستگاههاى اجرايى ملى و استانى گذاشتيم در اين مورد آموزش هاى لازم ارائه شد.
فرم هاى بودجه را طورى تهيه كرديم كه متناسب با بودجه ريزى عملياتى باشد.
در اين جا بايد به يك نكته مهم اشاره كنم و آن، ارتباط بين برنامه و بودجه عملياتى است. وظايف دستگاهها معمولاً در قالب برنامه هاى اجرايى مشخص مى شود و هر كدام از دستگاهها هم براساس وظايفى كه دارند برنامه ريزى مى كنند كه چه كارهايى مى توانند انجام بدهند. مشخصه اصلى اين است كه حتى بايد كميت پذير باشد. برنامه اى كه كميت پذير نباشد، اصلاً برنامه محسوب نمى شود.
* اما در ميان اهداف و برنامه هايى كه تاكنون از سوى دستگاهها اعلام شده برنامه هاى كميت ناپذير هم وجود داشته آيا در حال حاضر اين امكان براى دستگاههاى اجرايى وجود دارد كه تمامى برنامه هاى خود را در قالب كمى ارائه دهند؟
- طى سالهاى گذشته سعى كرديم اين نقيصه را برطرف كنيم يعنى برنامه هايى كه حالت كميت پذيرى نداشتند به تدريج حذف شدند الآن وضع از اين نظر مقدارى بهتر شده و براى سال آينده نيز اين كار بايد انجام شود بنابراين وظايف دستگاهها در قالب برنامه ارائه مى شود و آنها بايد برنامه را تبديل به فعاليت كنند.
* يعنى در سالهاى آينده شاهد خواهيم بود كه تمامى برنامه ها به صورت كمى ارائه شوند و در دستور كار قرار گيرند؟
- بله در گذشته چون دستگاهها به اين موضوع توجه زيادى نمى كردند، نظارت زيادى هم نبود، بعضى برنامه ها حالت كمى داشتند ولى در سالهاى اخير سعى كرديم اين مورد را اصلاح كنيم به طورى كه براى سال آينده برنامه اى كه كمى نباشد از دستگاهها پذيرفته نخواهد شد چون كميتى كه بايد در برنامه قائل شوند، دقيقاً منطبق با برنامه چهارم توسعه است يعنى هر دستگاهى بايد اهداف كمى خود را در قالب برنامه عنوان كند. به طور مثال براى يك سال مشخص بايد بگويد كه چه بخشى از اهداف كمى از كل برنامه هاى آن سال را مى خواهد محقق كند. بعد بودجه مورد نياز را با هدف كمى مرتبط كند. بنابراين كارى كه دستگاهها مى كنند اين است كه اولاً وظايف خودشان را در قالب اين برنامه ها بيان كنند سپس اين برنامه ها را به فعاليت هايى كه بايد انجام دهند تفكيك كنند كه باز مشخصه اين فعاليت ها كميت پذيرى است يعنى وقتى فعاليت ها مشخص شد بايد بگويند هدف كمى فعاليت چيست در مرحله بعد براى هر كدام از اين فعاليتها هزينه را برآورد كنند و هزينه واحد هر كدام از اينها را به دست آورند به اين ترتيب مشخص مى شود هزينه واحد اين فعاليت ها و قيمت تمام شده هر يك از اين فعاليت ها چقدر است. در سالهاى بعد هزينه واحدى كه به دست مى آيد شاخصى براى تعيين بودجه مى شود اين يك مزيت بودجه عملياتى است. مزيت ديگر اين است كه دستگاهها براى هر كدام از اين فعاليتها بايد اولويت گذارى كنند. تا پيش از اين وضع اين طور بود كه سازمان معمولاً سقفى براى بودجه دستگاه ها اعلام مى كرد دستگاه ها هم معمولاً رقم بالاترى مى خواستند بعد هم چانه زنى ها شروع مى شد و چندان درخصوص نوع كار، كيفيت و اهداف كمى بحث نمى شد بلكه در مورد رقم بودجه بحث مى شد و در نهايت هم مثلاً ده، پانزده درصد از اعتبار دستگاه كم مى كردند و...
وقتى هم «درصدى» برخورد مى كردند، مشكلاتى پيش مى آمد. ولى حالا دستگاه ها فعاليت هايشان را اولويت بندى مى كنند و بر مبناى فعاليتى كه مى خواهند انجام دهند، درخواست بودجه مى كنند.
* پس قابل انتظار است كه دستگاهى نسبت به سال گذشته بودجه كمترى بگيرد؟
- هر رقمى ممكن است هر دستگاهى با توجه به برنامه ريزى خودش اگر در دريافت بودجه محدوديتى داشته باشد، برخى از فعاليت هايى را كه اولويت كمترى دارد، مى تواند حذف كند يا اينكه مقدار كارى كه بايد انجام دهد را كم كند يا اهدافى را كه اولويت كمترى دارد، براى سال هاى بعد بگذارد يا حجم كارى كه مى خواهد انجام بدهد را كم كند. پس همه كارهاى دستگاه با مشكل مواجه نمى شود. از طرف ديگر در موقع نظارت بر بودجه، سازمان مديريت و برنامه ريزى مى گويد اين بودجه را دادم كه فلان كارها انجام شود.
در اين جريان شايد مشكل ترين كار اين باشد كه هر دستگاه بتواند براى فعاليت هاى مختلفى كه انجام مى دهد، اعتبارات را بشكند و تقسيم كند. چون هر يك از فعاليت هايى كه يك دستگاه انجام مى دهد، مقدارى نيروى انسانى و تجهيزات و منابع مختلف مى خواهد كه بعضى از اين منابع بين فعاليت هاى مختلف مشترك است.
* برنامه زمان بندى شما براى اينكه دستگاه ها بتوانند به طور كامل اين اقدامات را انجام دهند، چيست؟
-در حداقل زمان ممكن كه ما بتوانيم آموزش هاى لازم را به دستگاه ها بدهيم. يعنى تا اواخر شهريور و اوايل مهر حتماً اين كار انجام مى شود. با جلسات متعدد، كارگاه هاى آموزشى و كلاس هاى آموزشى اى كه گذاشته مى شود، در مرحله اول به كارشناسان سازمان كه بخشى از انتقال اطلاعات را انجام مى دهند و بعد براى استان ها، كارشناسان دستگاه هاى اجرايى و... توضيح داده مى شود.
رياست سازمان مديريت و برنامه ريزى تأكيد دارند كه در حداقل زمان ممكن فرهنگ اين كار ايجاد شود. همان طور كه گفتم در سال ۸۰ كه مى خواستيم اين كار را انجام بدهيم، فرم ها را به همين شكل به دستگاه ها فرستاديم كه به طور جدى از سوى دستگاه ها پيگيرى نشد، اما امسال فرم هاى بخشنامه بودجه را متناسب با بودجه ريزى عملياتى به دستگاه ها مى دهيم. آنها هم با دقت بايد فرم ها را پر كنند. اين كار بايد از كوچكترين دستگاه وابسته شروع شود و همين طور بالا برود تا به سطح دستگاه اجرايى برسد و در دستگاه هاى اجرايى جمعبندى شود و به سازمان مديريت بيايد.
يعنى اين كار از نزديكترين واحد اجرايى نزديك به فعاليت شروع شود تا به سطح سازمان برسد. بنابراين چانه زنى نهايى بين سازمان و بالاترين سطح دستگاه اجرايى انجام مى شود و اين دو روى اهداف كمى و انطباق بودجه با آن صحبت مى كنند.
* با توجه به تدوين بودجه عملياتى، احتمال كاهش كسرى بودجه دولت هم بالا مى رود. آيا در سال هاى آينده و با تدوين كامل بودجه عملياتى كسرى بودجه، رفع مى شود و اين اقدام به مهار نرخ تورم منجر خواهد شد؟
- با اين كار، نظم و انضباط قطعاً بيشتر مى شود، ولى بروز كسرى بودجه در طى سال بيشتر به عدم تحقق درآمدها بر مى گردد. ما معمولاً طى سال از دو جهت با مشكل مواجه مى شويم: يكى اينكه بعضى از درآمدهايى كه دولت براى بودجه پيش بينى كرده حاصل نمى شود. بنابراين عدم تحقق رخ مى دهد و دولت مجبور مى شود كه به بعضى هزينه ها فشار بياورد. مهم آنكه همواره بار عدم تحقق درآمدهاى دولت، متوجه اعتبارات عمرانى مى شود و دولت اين اعتبارات را كمتر مى كند تا تعادل بودجه حفظ شود.
مشكل دوم هم اين بود كه در خود اعتبارات مشكل پيش مى آمد، يعنى اعتباراتى كه در بودجه پيش بينى مى شد، دقت زيادى نداشت و در بعضى موارد احساس مى شد كه كمبود داريم، پس بودجه ريزى عملياتى در اين بخش نيز مى تواند كمك كند كه بودجه با دقت بيشترى تهيه شود.
پس دستگاه ها هم فقط كارهايى را كه در ارتباط با وظايفشان است، انجام مى دهند و كارهاى متفرقه انجام نخواهند داد. جلوى كسرى بودجه اى هم كه در طى سال از اين محل رخ مى داد، گرفته مى شود.
* بخشى از كار و تهيه بودجه توسط سازمان مديريت و برنامه ريزى صورت مى گيرد و به مجلس داده مى شود. بخش دوم كار در مجلس تعيين و انجام مى شود. اگر در اين بخش و در جريان تصويب، اخلالى در بودجه عملياتى ايجاد شود، تكليف چيست؟
- تعامل با مجلس بسيار مهم است يعنى در اين فرآيند بايد هماهنگى با مجلس حتماً پيش بينى شود.
* به هر حال همه ساله مجلس تغييراتى در بودجه اعمال كرده است.
- مجلس اولويت هايى در نظر دارد كه وقتى در داخل بودجه منظور نشده باشد مشكل پيش مى آيد معمولاً مجلس اگر مى خواست پيشنهادى كند دو راه داشت يا بايد بعضى هزينها را كم مى كرد كه چون مسؤولان دستگاه هاى اجرايى حاضر درمجلس اعتراض مى كردند، كاهش هزينه دستگاه ها براى مجلس خيلى سخت بود يا اينكه بايد بعضى درآمدهاى جديد ايجاد مى كرد. براى اين درآمدها فرصت مطالعه زيادى در مجلس نبود و درآمدهايى كه در اين قطع پيش بينى مى كردند، معمولاً با عدم تحقق روبرو مى شد و مشكل ايجاد مى كرد.
* با اين اوصاف اگر مجلس بخواهد تغييرى در بودجه بدهد و هزينه جديدى در آن بگنجاند آيا باز هم بايد در قالب پيش بينى شده بودجه عملياتى و مشخص كردن فعاليت و اهداف كمى عمل كند؟
- بله بايد طبق ساز و كار بودجه عملياتى عمل كنند. خب مجلس هم حق دارد و ممكن است اولويت هايى داشته باشند كه شايد مهمتر از لايحه باشد. چه بسا پيشنهاداتى در مجلس ارائه شود كه اهميتش از كار دستگاه بيشتر باشد پس آنجا بايد با مجلس تعامل و مذاكره شود اگر هم مى خواهند تغييراتى انجام بدهند، تغييرات با همان ساز و كارى كه گفتيم و در قالب بودجه عملياتى صورت گيرد.
* سؤال بعدى مربوط به نقش سازمان در فرآيند تدوين بودجه عملياتى، اولويت گذارى اهداف و سطح فعاليت و ... است آيا سازمان مديريت در اين بخش مداخله مى كند كه به طور مثال فعاليتى را حذف كند يا هدفى را به مجموعه اهداف كمى دستگاه ها اضافه كند؟
- سازمان در اين مورد نقش تعاملى دارد الآن دستگاه ها سه ماه فرصت دارند كه برنامه اجرايى سالانه خود را در چارچوب برنامه پنجساله چهارم تهيه كنند و به سازمان مديريت و برنامه ريزى ارائه دهند. در اين جا هر بخشى مى گويد كه براى حصول اهداف برنامه چهارم چه ساز و كار اجرايى دارد ودر هر سال چگونه اهداف كمى پيش بينى شده را محقق مى كند اين كار دقيقاً هماهنگ با بخش مربوطه اش در سازمان مديريت انجام مى شود به طور نمونه برنامه اجرايى وزارت صنايع و معادن هماهنگ با مديريت صنايع و معادن سازمان مديريت و برنامه ريزى بررسى و تهيه مى شود. پس از اين هماهنگى نتيجه كار به دفتر اقتصاد كلان مى آيد تا تلفيق نهايى انجام بشود بنابراين دستگاه ها با مشاركت سازمان اين كار را انجام مى دهند و هماهنگى لازم حفظ مى شود و در اهداف كمى با هم به تفاهم مى رسند.
البته بايد آزادى عمل هم داشته باشند تا به نحو احسن آن اهداف را محقق كنند و بايد يك مقدار حالت بسته گذشته اصلاح شود به هر صورت با طرح بودجه عملياتى به جاى اينكه از اول دستگاهى را مجبور كنيم كه چه كارهايى بكند، مى گوييم خودت بگو چه كارهايى مى خواهى بكنى چارچوب هم كه مشخص است و در قالب برنامه تفاهم شده قبلى است بايد ديد براى اين كارها چقدر پول لازم است در صورتى كه اين قدر پول نداشته باشيم، روى اهداف صحبت و مذاكره مى كنيم تا به نتيجه برسيم.
* ضمانت اجرايى تحقق اهداف چيست؟ چون با توجه به اينكه بودجه عملياتى بر اساس اهداف كمى بيان مى شود، در سال بعد ارزيابى عملكرد به سهولت انجام پذير است در اين حال اگر دستگاهى با هزينه هايى كه ارائه كرده و بودجه گرفته به هدفش نرسيده باشد، سازمان چه ساز و كار نظارتى و ضمانت اجرايى پيش بينى كرده است؟
- بودجه عملياتى حالت قرارداد دارد از بالا كه در نظر بگيريد بودجه دستگاه مثل قرارداد بين سازمان و رئيس دستگاه اجرايى است كه با هم قرار مى گذارند اين پول صرف فلان اهداف شود حال اگر انجام نداد، خب اين متوجه دستگاه اجرايى است روى اين بعد نظارتى بايد كار بشود بايد بحث هاى تشويقى و تنبيهى باشد و براى دستگاه هايى كه توانستند با ارتقاى بهره ورى و كارآيى عملكرد بهترى ارائه دهند تشويق هايى پيش بينى شود.
* كل بودجه در قالب عملياتى تدوين مى شود يا فقط براى بخش عمومى؟
- براى كل بودجه اعم از عمرانى، شركت هاى دولتى و ...
* در اين بخش مشكلى با شركت هاى دولتى نخواهيد داشت؟
- اتفاقاً تدوين بودجه عملياتى براى شركت هاى دولتى ساده تر است به خاطر اين كه شركت هاى دولتى به شكل خيلى نزديك به بودجه عملياتى بودجه خود را تهيه مى كردند.
اطلاعاتى هم كه به سازمان مى دادند در اين چارچوب بود. بنابراين در اطلاع گيرى از آن ها خيلى راحت تر خواهيم بود از طرف ديگر در مورد بخش هايى مثل قوه قضاييه و امور عمومى و يا دستگاه هاى ستادى كه از ابتدا با اين شيوه رفتار نشده، ممكن است مشكلاتى وجود داشته باشد كه اين موارد هم به تدريج رفع خواهد شد.
