ديدگاههاى دوگانه
يكى از مشكلات برنامه ريزى در ايران گسست حاكم ميان برنامه ريزان و مجريان است. اين گسست باعث شده برنامه ريزان كشور بنا به گفته منتقدان در يك فضاى ايده آلى و خالى از تجربه و مبتنى بر فرضيه ها و تئورى هاى شناخته شده اقتصادى و اجتماعى برنامه هاى توسعه را بريزند و مجريان هم منطبق با شرايط حاكم سياسى و عمدتاً به نفع خود اين برنامه ها را به اجرا درآورند. اين دوگانگى حاكم بر برنامه ريزى و اجرا، از مدتهاى مديد مورد انتقاد سياست سازان و سياست گذاران بوده است. انتقاد از اين بابت كه «چرا برنامه ها به اهداف خود نمى رسند و مجريان مطابق با اين اهداف سياست هاى مطروحه را به اجرا درنمى آورند» (انتقاد برنامه ريزان) و اينكه «چرا برنامه ريزان شرايط اقتصادى و اجتماعى كشور را درك نمى كنند و برنامه هاى خيالى طرح مى كنند» (انتقاد مجريان).
نگاهى به تاريخچه سازمان برنامه و بودجه نشان مى دهد كه اين دوگانگى برنامه ريزى و اجرا از بدو تدوين برنامه هاى عمرانى در كشور وجود داشته است. خداداد فرمانفرماييان از رئيسان پيشين سازمان برنامه و بودجه خيلى ظريف به اين دوگانگى اشاره كرده است.
او كه از سال ۱۳۴۹ تا اواخر سال ۱۳۵۱ رياست سازمان را بر عهده داشت و برنامه چهارم عمران را به پايان رساند درباره علل ناكامى برنامه ريزى در كشور چنين گفته بود: «چقدر اين فكر تو سرم بود كه بايد برنامه ريزى ها در تمام شؤون دولتى رسوخ كنند... من اعتقاد داشتم كه تا برنامه ريزى ها از مركز به تمام اين ماهواره هاى دور كه اسمش وزارتخانه بوده رسوخ نكنند، در نهايت كار برنامه ريزى در كشور ما پيش نخواهد رفت.»(۱)
و يا آنكه رئيس ديگر سازمان يعنى عبدالمجيد مجيدى نيز به اين دوگانگى اشاره مى كند و مى گويد: «مسأله اين است كه ارتباطى كه مى بايست ميان گروه هاى برنامه ريزى در سازمان برنامه با تصميم گيران دولتى وجود داشته باشد، وجود نداشت.»(۲)
اين ديدگاه منفك و دوگانه ميان برنامه ريزان و مجريان در سالهاى پس از انقلاب و در برنامه هاى اول، دوم و سوم توسعه نيز تداوم يافت كه نتايج آن را مى توان در عدم تحقق اهداف برنامه اول، زمين گير شدن برنامه دوم و نيز انحراف برخى از اهداف برنامه سوم و عدم اجراى تعدادى از مواد آن ديد.
در برآيند زيانبارى كه از اين ديدگاه هاى دوگانه بر اقتصاد كشور وارد شده همين بس كه «از همقطاران خود عقب افتاده ايم» و سرعت نازل توسعه هر روز ما را از پيشرفت و رسيدن به حداقل توسعه كشورهاى همقطار بازمى دارد. وجود شكاف ميان بخش كارشناسى و سياسيون، ديدگاه هاى دوگانه و اينكه اين روند چه اثراتى بر برنامه هاى توسعه اى ايران پس از انقلاب گذاشت، از محورهاى گفت وگو با دكتر مسعود نيلى است كه در تدوين برنامه هاى اول و سوم توسعه از افراد كليدى بوده است.
۱ و ۲ـ منبع: كتاب توسعه در ايران
محور گفت وگوى ما، آسيب شناسى برنامه هاى توسعه در ايران است. پس از انقلاب، چهار برنامه توسعه در دستور كار قرار گرفت كه شما در تدوين بيشتر آنها نقش داشتيد. از اين رو، نقد و ارزيابى برنامه هاى توسعه توسط شما مى تواند تحليل واقع بينانه از برنامه ريزى در ايران ارائه دهد. براى ورود به بحث، اين سؤال را مى پرسم كه به نظر شما در اين برنامه ها چه نكته اى مغفول ماند كه دستاورد مورد انتظار برنامه هاى توسعه حاصل نشد؟
مى توان گفت داستان تهيه برنامه در كشور ما تا اندازه اى با جاهاى ديگر متفاوت است. همان طور كه مى دانيد يك نوع رويكرد به برنامه، كنار گذاشتن ساز و كار بازار و دادن نقش به دولت در تخصيص منابع است. اگر راجع به كلمه برنامه ريزى در دنيا صحبت كنيد، بلافاصله برداشتى كه ايجاد مى شود، همين مفهوم است. در حال حاضر در ادبيات سياست گذارى با كلمه Planning برخورد نمى كنيد. سالهاست كه اين كلمه از ادبيات سياست گذارى كنار گذاشته شده و دليلش هم اين است كه به طور تاريخى اين بحث مطرح است كه تخصيص منابع را بايد بازار انجام بدهد يا دولت و بعد اگر قرار بوده كه بازار تخصيص منابع را انجام بدهد، ديگر تهيه اسنادى مثل اسناد برنامه با سؤال مواجه مى شده و وقتى هم كه دولت بايد جايگزين ساز و كار بازار باشد، طبعاً دولت بايد تعيين مى كرده كه چه كالايى بايد توليد شود، چه كالايى چطور بايد توليد شود، چه كارى بايد انجام شود و كالا براى چه كسى توليد شود، اگر به متون قانونگذارى كشور خودمان هم مراجعه بكنيد كه مشخص ترينش قانون برنامه و بودجه است كه در واقع مرجع اصلى در تدوين برنامه هاى پنج ساله ماست، در آنجا عنوانى كه براى برنامه مورد استفاده قرار مى گيرد «برنامه هاى عمرانى» است. اين عنوان «برنامه توسعه» بعد از انقلاب جايگزين لفظ برنامه عمرانى شده و نگاه قانونگذار در آن مقطع اين بوده كه دولت در برنامه پنج ساله خودش بيشتر سرمايه گذارى ها را مشخص مى كند. نگاه پروژه اى بيشتر روى برنامه ها بود كه برنامه هاى عمرانى مجموعه اى از طرحهاى عمرانى باشد كه سازگارى آنها به لحاظ منابع موجود در كشور، ديده شده باشد منطقش هم اين بوده كه خيلى از پروژه هاى سرمايه گذارى، افق سرمايه گذارى و به نتيجه رسيدنش فراتر از يك سال بوده و بودجه هاى سالانه نمى توانسته پاسخگو باشد مثلاً بودجه سالانه نمى توانسته پاسخگوى احداث يك سد، نيروگاه يا يك بندر باشد. چون اينها فراتر از يك سال هم هزينه كردنشان و دوره سرمايه گذارى شان طول مى كشد و هم به بهره بردارى رسيدن و بررسى آثار و پيامدها. پس لازم بوده اينها در يك افق طولانى ترى ديده بشود كه خودش را در برنامه عمرانى منعكس مى كرده و باز جالب است كه بدانيد اگر به متن قوانين برنامه پنج ساله اى مراجعه بكنيد كه تا قبل از برنامه سوم توسعه داشتيم (۵ برنامه قبل از انقلاب و برنامه اول و دوم بعد از انقلاب)، شكل حقوقى قانون برنامه كاملاً منطبق با قانون بودجه است يعنى يك ماده واحده است و چندين تبصره كه در قوانين بودجه هر سال تكرار مى شود اين شكل از قانون كاملاً مفهوم حقوقى دارد به اين صورت كه تمام بار حقوقى مترتب بر كسب درآمد از طرف دولت و هزينه كردن در متن چند جمله اى ماده واحده قوانين بودجه خلاصه شده و اين عيناً در برنامه هاى ۵ ساله تكرار مى شد كه در واقع اعطاى يك مجوز به دولت بوده براى اينكه در افق فراتر از يك سال درآمد جمع آورى بكند و هزينه بكند. اين نگاه، اينطور بوده كه دولت چه نقشى قرار است در فعاليت هاى سرمايه گذارى و... ايفا كند. اين نوع نگاه بعد از انقلاب به برنامه ريزى توسعه تغيير پيدا كرد و عنوان برنامه هاى پنج ساله تبديل شد به برنامه هاى توسعه و با حيطه وسيعى كه اقتصادى، اجتماعى، فرهنگى را به دنبال خود داشت و مى توان گفت با گسترش نقش دولت در اقتصاد و ابعاد بسيار وسيعى كه دولت در عرصه اقتصاد داشت، هماهنگ بود. در برنامه اول به دليل اينكه يك رسالت مهم برنامه بازسازى بعد از جنگ بود و به خاطر گستره خيلى زياد تخريب هايى كه در كشور صورت گرفته بود بازسازى هاى فيزيكى به مفهوم سرمايه گذارى در ساختمان و ماشين آلات صنعت كشاورزى و بخش هاى مختلف، سايه خيلى بزرگ خود را روى برنامه انداخته بود دقيقاً يادم هست كه چه در خود دولت چه در كميسيون برنامه و بودجه وقت، نگاه غالب، نگاه جدولى بود كه در پايان برنامه مشخص مى كرد چقدر ارز و ريال به كى داده بشود. نكته اى جالب به عنوان خاطره از برنامه اول در ذهنم مانده است: در مقطع برنامه اول بعد از اينكه سياست هاى تعديل در كشور به اجرا درآمد، اعتراض شد. تحت اين عنوان كه اصلاً اين سياست ها در برنامه نبوده، خارج از برنامه انجام شده، خلاف برنامه انجام شده و... ابراز مخالفت صورت گرفت. يك موج حمله به سياست هاى آن دوره رويكرد حقوقى بود مى گفتند اينها (سياست هاى تعديل) در برنامه ديده نشده در حالى كه وقتى ما برنامه اول را تنظيم مى كرديم، بخشى به عنوان بخش سياست هاى اقتصادى گذاشتيم. علاوه بر ماده واحده و تبصره ها، قسمتى شامل خط مشى هاى برنامه را هم گذاشتيم و در بخش خط مشى هاى اقتصادى، دقيقاً همه موارد گفته شده راجع به قيمت بنزين و حامل هاى انرژى و سياست هاى آزادسازى قيمت و... آمده است. اگر يك بررسى روى اين موضوع بكنيد، مى بينيد سياست هاى مربوط به آزادسازى قيمت در مورد حامل هاى انرژى و انواع مختلفش، در مورد محصولات صنعتى كشاورزى و تجارت خارجى و نرخ ارز و... در آنجا مطرح شده است توجه قانونگذار روى جداول تخصيص منابع بود و من يادم هست بعد از اينكه برنامه به تصويب رسيد و اولين اقداماتى را كه دولت راجع به نرخ ارز و بنزين و چند فرآورده نفتى ديگر انجام داد، مجلس از دولت سؤال كرد كه با چه مجوزى اين تغييرات را انجام مى دهيد. دولت هم برنامه را براى مجلس ارائه كرد كه براساس همين بندهاى برنامه اقدام كرده ايم.
|
|
|
يعنى نمايندگان حين تصويب برنامه، متوجه چنين موضوعاتى نشده بودند؟
منظور من هم همين است كه كسى به اهميت اينكه اين تحولات يعنى چه و چقدر ابعادش گسترده خواهد بود توجه نداشت. توجه براين بود كه جداول تخصيص منابع چطور تنظيم شود و به كجا چقدرداده شود و... كه من يادم هست يكى از نماينده هاى آن دوره مجلس گفتند كه اگر شما اين دفعه لايحه اى براى برنامه به مجلس بياوريد ما مى دانيم كه كجا را بيشتر بايد بررسى كنيم.
به هر حال آن سياستها داراى آثار و پيامدهاى گسترده اى بود. حال منظورم اين است كه رويكرد تخصيص منابعى به برنامه، در حقيقت در برنامه اول و در خود كتاب برنامه غالب بود ولى در عمل رويكرد سياستگذارى اقتصادى به دليل ضرورت هاى زمان رويكرد غالب شد و بعد در برنامه دوم همين رويكرد اصلاح سياست هاى اقتصادى به يك رويكرد گسترده تر تبديل شد، البته هنوز هم برنامه، سند تخصيص منابع تلقى مى شد و هنوز هم همان شكل «ماده واحده، تبصره اى» و همان مجوز هزينه كردن و كسب درآمدها را داشت اما محتواى برنامه ميل كرد به سمت اينكه سياست هاى آزادسازى اقتصادى را تبيين دقيق تر بكند و با تفسير بيشترى به آن بپردازد.
ولى به سرانجام نرسيد.
بله همان طور كه مى دانيد برنامه دوم با دو مشكل مواجه شد يكى مشكل تنظيم برنامه دوم. يكى مشكل اجرا. مشكل تنظيم برنامه دوم اين بود كه با توجه به مراجعى كه در نحوه اعلام سياست هاى كلى برنامه به دولت و بعد نحوه دخالت دادن دولت، دخالت دادن سياست هاى كلى در برنامه و تقديم لايحه برنامه به مجلس نقش داشتند، مراتبى كه وجود داشت، به صورت يك نظام تعريف شده نبود و اين باعث شد عملاً مجلس دچار ترديد بشود كه دولت در لايحه اى كه به مجلس تقديم كرده تا چه اندازه سياست هاى كلى كه از طرف مقام رهبرى اعلام شده را ملحوظ كرده است. عملاً برنامه در مجلس بازنويسى مجدد شد و آن بازنويسى منجر شد به اينكه حداقل به لحاظ اولويت ها و به لحاظ شكل سند برنامه تغييرات زيادى در آنچه دولت به مجلس داده بود، اعمال شود.
به هر حال برنامه دوم به اجرا درنيامد، سياست هاى تعديل هم كه در نيمه راه متوقف شد. برخى منتقدان چنين رخدادى را به اين نسبت مى دهند كه در برنامه اول فارغ از شرايط اقتصاد جنگ زده، اصلاحات ساختارى مطرح شد. در حالى كه بايد رويكرد بازسازى مبناى آن قرار مى گرفت. چنين ايرادى را متوجه برنامه اول مى دانيد؟
اصلاً اگر سند برنامه اولى هم در كار نبود، اگر كسى هم مثل آقاى هاشمى رفسنجانى رئيس جمهور نمى شد، به اعتقاد من بخش بزرگى از اين سياست ها اعمال مى شد. اين اشتباه است كه تصور مى شود سلايق افراد يا خود سند برنامه چنين چيزى را اعمال مى كند در حالى كه چاره اى جز اعمال آن سياست ها نبود. شما وقتى به سياست هاى بعد از جنگ در كشورهاى مختلف مراجعه مى كنيد، بلافاصله به اين مطلب مى رسيد. البته اگر ما راجع به جنگ جهانى اول يا دوم صحبت مى كنيم، درست است كه حجم تخريب قابل مقايسه با كشور ما نبوده اما نكته مهم اين است كه تخريبى كه شد، در كشور ما در مقايسه با اروپا در زمان جنگ خيلى عميق تر بود به دليل اينكه دوره جنگ در كشور ما ۸ سال طول كشيد و با سياست هاى اقتصادى اى طى اين ۸ سال كشور اداره شد كه بيشتر از ۱ سال يا ۲ سال نمى توانيد اين سياست ها را ادامه بدهيد. همه اين را قبول دارند كه اينها سياست اضطرارى است نه اينكه بشود سياست هاى يك كشور را اصولاً بر مبناى آنها اداره كرد.
از آنجا كه هيچ وقت فرصتى فراهم نشده تا به تجزيه و تحليل سياستگذارى سالهاى گذشته بپردازيم لازم مى دانم ذكر كنم يكى از مسائلى كه كمتر به آن پرداخته مى شود اين است كه در زمان جنگ دو نوع رويكرد با منشأ متفاوت اما شايد با نتيجه نزديك به هم وجود داشت كه بعد از جنگ اينها از هم جدا شدند. يك نگرش، كه اين نوع سياست ها را سياستهاى هميشگى اداره كشور تلقى مى كرد يعنى تصورش اين بود كه اساساً اين شيوه اداره كشور است يعنى بايد دولت تخصيص منابع را بر عهده گيرد و قيمتها را در سطح پايين كنترل بكند، بايد نرخ ارز را تا جايى كه ممكن است پايين تنظيم بكند، بايد مبادلات خودش را با دنياى خارج به حداقل برساند و به دنبال اين باشد كه خودكفايى در كشور حاصل بشود و... يك رويكرد هم به خاطر اينكه كشور در معرض جنگ بود و با محدوديت شديد منابع مواجه بود، عملاً داشت اين موضوع را مهندسى مى كرد نه اينكه معمارى اقتصاد را براساس اين تنظيم كرده باشد بايد اين را يك طورى مهندسى مى كرد يعنى شرايطى را داده شده مى گرفت و فكر مى كرد كه الآن چه كار مى توان كرد كه كشور بهتر اداره شود ولى رويكرد ديگر اين بود كه اين را جزو ذات نظام سياستگذارى كشور مى دانست. با اين توضيح منظور من اين است كه به دليل اينكه ۸ سال كشور با سياست هايى اداره شده بود كه على الاصول نه تنها مى توانست در عرض مدتهاى كوتاه اعمال شود، ما دچار شكاف هاى خيلى اساسى شديم در بودجه، در تراز پرداخت ها، در اشتغال و بيكارى و فقر اينها مسائلى بود كه به نظر من هر سياستگذارى، هر كس حتى مهندس موسوى هم اگر رئيس جمهور بعد از جنگ مى شد، چاره اى نبود جز اينكه همين سياستها را اعمال بكند. البته حتماً نحوه اجرا و شكل اعمال آن متفاوت مى شد.
ادامه دارد
