گفت وگو: آتوسا دينياريان
رسول زرگر را بايد به درستى «اميرآب» ايران ناميد. او پس از يك دوره هشت ساله ، بار ديگر به ساختمان وزارت نيرو بازگشته و به عنوان معاون وزير نيرو در امور آب مشغول به كار شده است؛ معاونتى كه به گفته خودش يك پست كليدى است كه اكثر كارهاى حاكميتى را در بخش آب انجام مى دهد. وى به شدت معتقد است كه بايد ارزش و جايگاه اقتصادى آب با تدوين قوانين و مقررات لازم و تعامل با مردم به ويژه كشاورزان كه مصرف كنندگان بزرگ آب هستند شناخته شود. وى همچنين انتقال حوضه به حوضه آب را در راستاى تأمين آب شرب مردم در برخى مناطق ضرورتى انكارناپذير مى داند.
با زرگر پيرامون مسائل مربوط به بخش آب كشور به گفت وگو نشستيم.
مديريت آب در كشور ما سابقه طولانى دارد و قوانين متعددى در اين زمينه داريم، به تازگى جنابعالى خبر از تدوين قانون جامع آب در كشور داديد. به عنوان اولين سؤال بفرماييد در حال حاضر چه قوانينى را در بخش آب كشور داريم و چه نيازى براى تدوين قانون جديد در اين بخش احساس مى شد؟
به دليل اينكه سابقه مديريت آب در كشورمان يك سابقه بسيار طولانى و درخشان است در ارتباط با اين مقوله، قوانين و ضوابط زيادى در كشور داريم . وقتى به تاريخ هم رجوع مى كنيم مى بينيم تا قبل از قرن ششم يك سرى دست نوشته و كتيبه داريم كه روى اينها در مورد نحوه مديريت آب، توزيع آب و نگهداشت آب بحث شده است مثلاً طومار شيخ بهايى در مورد تقسيم آب زاينده رود بوده، سى و سه پل اصفهان وجه تسميه است كه در طومار شيخ بهايى، آب زاينده رود به ۳۳ شاخه تقسيم مى شده است. هنوز هم با وجود همه تحولاتى كه پيش آمده ، بخشى از اين طومار در حال اجراست و يا طومار اميركبير را خيلى بعدتر داريم در مورد تقسيم آب در كرج و رودخانه اطرافش.
اولين قانونى كه مرتبط با آب به تصويب رسيده مربوط به سال ۱۳۰۹ است تحت عنوان قانون «قنوات ايران» كه با ۹ ماده شروع مى شود. تا سال ۱۳۵۷ در مجموع قوانين و مقرراتى كه براى آب در كشور تدوين شده به ۲۹۰ ماده و ۱۹۲ تبصره مى رسد. از سال ۱۳۵۷ تا اين اواخر ۱۶۸ ماده و ۱۱۴ تبصره به تصويب رسيده كه در ابعاد مختلفى به آب مربوط مى شود. به عبارتى الآن كه ما با هم صحبت مى كنيم در ارتباط با مقوله آب، ۵۵۰ ماده قا نونى و ۳۷۰ تبصره داريم كه به صورت مستقيم يا غيرمستقيم با آب سرو كار دارد. اين قوانينى است كه به تصويب مراجع رسيده است. البته ۶۰۰ مورد آيين نامه ها و تصويب نامه هايى كه در ارتباط با اينها به تصويب رسيده است را نيز بايد مد نظر قرار داد. بنابراين حجم وسيعى از آيين نامه ها و مقررات و دستورالعمل ها را در طول ۸۰ سال گذشته كه مديريت آب به صورت مديريت امروزى مطرح بوده، به تصويب رسيده و اجرايى شده است. اما واقعيت اين است كه اين قوانين سه اشكال اساسى دارند؛ از يك طرف متناسب با نيازهاى روز نيستند يعنى وضعيت حقوقى، اجتماعى ، اقتصادى و سياسى روز ايجاب مى كند اين قوانين داراى يك شاكله و منطق متناسب با اين روزها باشند. دوم اينكه بخشى از اين قوانين متضاد با هم هستند و حتى بعضى همديگر را نقض مى كنند . چون يك قانون از قبل بوده يك قانون بعدى هم تصويب شده، اين قوانين در جاهايى همپوشانى دارند و در جاهايى هم تضادهايى دارند. مثلاً يك قانون راجع به قنات بوده بعد يك قانون راجع به آب بها هم آمده است و ... نكته ديگر اينكه قوانين متناسب با شرايط اقليمى و محدوديت هاى منابع آب در كشور نيستند بلكه متناسب با شرايط كشورهايى است كه وضعيت منابع آب آنها بهتر از ماست.
يعنى از كشورهاى ديگر الگو گرفته شده است؟
بله، قوانين عمده كشور ما يا فرانسوى است يا بلژيكى . قوانين بخش آب هم از اين موضوع مجزا نيست . حالا به اين اشكالات ، اين موضوع را هم اضافه كنيد كه قوانين بايد دو سه دهه آينده را هم ببينند و قوانين ما اين آينده نگرى را نداشتند. در اين راستا در دوره قبل، در اجلاس هاى مختلف جهانى آب و كنفرانس هاى مختلف شركت كرديم ديدم كه يكى از پايه هاى اساسى مربوط به مديريت جامع آب، ايجاد بستر حقوقى آن است و كشورهاى مختلف سعى مى كردند بستر حقوقى متناسب را از طريق تصويب قوانين و مقررات جامعى پيش بينى كنند و در حقيقت اين بستر را براى مديريت آب كشورشان فراهم كنند. در آن زمان ديديم كه ما از اين لحاظ ضعف داريم. تعدد قوانين، تضادها و همپوشانى هايى وجود دارد ضمن اينكه ناهماهنگى با شرايط روز و ناهماهنگى با شرايط اقليمى نيز دست مديريت آب كشور را بسته و در عمل مديريت آب را ابتر كرده بود. در برنامه سوم يك الزام تعريف شد، آن اين بود كه قانون «جامع آب » تهيه و به تصويب برسد و براى اينكه اين كار هم انجام شود سعى كرديم كه اولاً مستندات قانونى خود را داشته باشيم، نيازهاى قانونى را هم از طريق مديران آب كشور گرفتيم و چند كشور دنيا را هم كه در اين ارتباط وضعيت مناسبى داشتند مثل كشور چين، انگلستان، برزيل و آخرين قانون جامع تدوين شده در جهان راهم كه مربوط به كشور آفريقاى جنوبى بود، گرفتيم و بررسى كرديم. در كنار اين مسأله، هشت كميته اصلى تشكيل داديم و سعى كرديم در قالب اقتصاد آب، بهره بردارى و مصارف، توسعه و سرمايه گذارى در بخش آب، حفاظت منابع آب، كيفى و كمى، ساختار و مديريت، مهندسى سواحل ، رودخانه ها و سواحل و جرايم و مجازاتها در اين قالب بيايد و قانون جامع آب تدوين شود.اواخر سالهاى ۱۳۸۰- ۱۳۷۹ اولين پيش نويس اين قانون تهيه شد. پيش بينى شده بود ، اين پيش نويس در سه مرحله به قضاوت گذاشته شود؛ اول به قضاوت و حكميت مديران آب كشور، سپس به قضاوت كارشناسان و دانشگاهيان و در نهايت پيش نويس به دولت ارائه و پس از تصويب دولت به مجلس شوراى اسلامى ارسال شود. اما به نظر مى رسد كار در دوره قبلى سرعت لازمه را نداشته و با تأخير مواجه شد ولى كار خوبى كه در اين دوره شد اين بود كه در سال ۱۳۸۳ بازنگرى كلى اين قانون را به مؤسسه تحقيقات وآموزش مديريت وزارت نيرو كه قبلاً هم درمورد قانون جامع برق تجربه خوبى داشت واگذار كردند و آنجا كار توسط چندتا از نمايندگان دوره هاى قبل مجلس پيگيرى شد. در كنار اين ، با تجربه بانك جهانى نيز محك زده شد و نهايتاً الآن پيش نويس هفتم آن تهيه شده كه در حال حاضر مراحل نهايى را طى مى كند تا به دولت و پس از آن به مجلس فرستاده شود.
اين قانون شش فصل دارد؛ فصل اول اهداف و تعاريف ، فصل دوم مالكيت و مديريت ملى آب، فصل سوم حفاظت و بهره بردارى ، فصل چهارم اقتصاد ، سرمايه گذارى و نرخ آب ، فصل پنجم تخلفات، جرايم و جبران خسارات و فصل ششم ساير موارد است. قانون بالغ بر ۱۰۹ ماده و تعداد زيادى تبصره است كه مى توان گفت آماده براى ارائه به دولت است.
شما سه مشكل را براى قوانين موجود اين بخش عنوان كرديد، آيا آن اشكالات در اين پيش نويس برطرف شده است؟
بله، ما سعى كرديم از تجربيات دنيا استفاده كنيم، حداقل قانون چهار كشور را مرور كنيم. با توجه به اينكه ما الآن سندهاى بالادستى خوبى در بخش آب داريم مثل سند هشت ماده اى مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام و يا حكم تنفيذى مقام معظم رهبرى را به عنوان سياست هاى كلان آب داريم همچنين سند بالادستى ۲۷ماده اى دولت، سند راهبردى آب را هم داريم. اين اسناد و مدارك بالادستى افق آينده را روشن كرده است. تجربيات دنيا را هم با مرور ۴ قانون ديديم وضعيت موجود، اشكالاتى را هم كه از لحاظ توپوگرافى و وضعيت اقليمى و وضعيت اجرايى داشتيم با همكارى متخصصان آب ديديم و الآن ادعايمان اين است كه چهار اشكال را در اين سند برطرف كرديم. شايد يكى از دلايل طول كشيدن اين قانون هم اين بود.
در اين بحث يكى از طرف هاى اصلى اين قانون بهره برداران از آب هستند. شما چگونه مى خواهيد با آنها برخورد كنيد. به هر حال ما قانونى داريم كه ۷۵ سال است كه در حال اجراست. در كنار آن يكسرى مسائل در حوزه دين هم هست مثل اينكه از نعمات خداست و ... دولت هاى قبلى هم در اين زمينه نتوانستند كشاورز و... را قانع كنند و اين وضعيت را بهبود دهند. برنامه شما چيست و چگونه با اين طيف برخورد مى كنيد؟
دو تا مطلب است. يكى رويكردهايى كه حداقل از دوره قبل در ارتباط با مديريت آب داشتيم و خيلى هم تكرار كرديم كه عبارت است از مديريت جامع بر منابع آب كشور، وقتى صحبت از مديريت جامع بر منابع آب كشور مى شود غير از اينكه هشت مؤلفه اساسى مثل مديريت كيفى، كمى، مديريت ساخت، مديريت بهره بردارى و... را در اين مديريت دخالت مى دهند. نكته اساسى ديگر هم وجود دارد اينكه مديريت آب يك مديريت چندوجهى است يعنى توليدكننده _ مصرف كننده _ ذى نفع و اثرگذار بايد در مديريت آب حضور داشته باشند. اين ديدگاه قبل از اينكه بحث مديريت جامع آب مطرح باشد، اصلاً مطرح نبود. فكر مى كرديم يك دولتى وجود دارد كه همه كاره آب است. اين دولت است كه تصميم مى گيرد آب را هدر بدهد يا ندهد، طرح انجام بشود يا نشود و...
يكى از ابعاد مديريت جامع آب، رويكرد مديريتى است كه دارد و آن اينكه معتقد است متولى آب، مصرف كنندگان آب بخشهاى كشاورزى، صنعت و محيط زيست و ذى نفعان آب اينها بايد نقش خود را در مديريت آب ايفا كنند. به عنوان مثال بخش محيط زيست از يك طرف مصرف كننده است و از يك طرف بسيار تأثيرگذار، با ضوابط، مقررات و چهارچوب هايى كه در ارتباط با كيفيت آب اعلام مى كند. در حالى كه در رويكرد قبلى ما اين جايگاه و اثرگذارى آن ديده نمى شد. يا مثلاً تأثيرپذيرها تشكل هاى آب بر هستند كه بخش غيردولتى اند و شديداً از سياست گذارى ها تأثيرپذير هستند ما در اين قانون جديد سعى كرديم اين رويكرد را رعايت كنيم كه فكر مى كنيم بخش قابل توجهى از اين مشكلاتى كه شما گفتيد حل شود.
مسأله ديگر اين است كه در قانون اساسى ما جايگاه آب مشخص است. البته جايى گفته شده انفال است و جايى هم گفته شده جزو سرمايه هاى ملى است شايد هنوز يك خط كشى دقيق نشده است ولى به طور مشخص پيداست كه مالكيت فردى ندارد ولى حق بهره بردارى فردى دارد نمى توانيم مالكيت آب را به كسى منتقل كنيم ولى مى توانيم حق بهره بردارى را به افراد منتقل كنيم اگر مجوز، حق اشتراك و... مى دهيم در واقع حق بهره بردارى را مى دهيم. اينها روشن است. در سه اصل قانون اساسى و در ۱۵ اصل قانون مدنى هم به آب اشاره شده و تكليف آب را از اين لحاظ روشن كرده است. لذا در پرداختن به قوانين عادى براى حل مسائل بايد توجه كنيم. در بحث آب مثلاً سؤالاتى مطرح است اينكه مى خواهيم آب را از انحصار دولت خارج كنيم يا نه؟ ببينيد در خوزستان معمولاً سه عامل در توليد كشاورزى اثرگذارند. ساكنان بومى به عنوان زميندار، شيوخ و متمولان به عنوان آبدار _ كشاورزان كه كار كشت را انجام مى دهند. الآن شايد صدها سال است كه هر كدام از اينها يك سوم توليد را مى برند. ما به عنوان دولت، صاحب آب هستيم و تنها سه درصد توليد را مى گيريم يعنى ۱۰ درصد آن چيزى كه در بازار ملى آب البته محدود ولى وجود دارد. بحث اين است كه جايگاه اقتصادى و ارزش ذاتى خودش را در كشور ما چه در بخش كشاروزى، چه شرب و چه صنعت ندارد و بايد اين موضوع حل شود. مثال عينى ديگر را مى گويم، ما سد رئيس على دلوارى را آبگيرى كرديم و آب را روى نخلستان ها فرستاديم سال قبل مسؤولان آب منطقه در بوشهر مى گفتند محصول نخلستانها تا ۴۰ درصد كاهش پيدا كرده بود چرا كه قبلاً مردم آب را خودشان تأمين و بهينه مصرف مى كردند حالا كه آب را مجانى فرستاديم آب را فرستادند روى نخل ها و به اصطلاح نخل ها خفه شدند و يامحصول آنها پايين آمده است. اين موضوع به وضوح نشان مى دهد كه آب جايگاه اقتصادى و ارزش ذاتى خود را در كشور ما ندارد و بايد اصلاح شود.
|
|
|
ببينيد يك سنت از گذشته در كشور ما حاكم بوده شيوه اى كه براساس اقليم كم آب كشور شكل گرفته و شكل گيرى آن هم به نظر غلط نبوده، فكر نمى كنيد با اين قانون يك سنت درست را منحرف مى كنيد؟
واقعيت اين است كه ما اين سنت را منحرف كرده ايم و حالا سعى مى كنيم با قانون جامع آب دوباره آن را برگردانيم.
چطور مى توانيد؟
در اين قانون طورى پيش بينى كرده ايم كه ارزش ذاتى و ارزش اقتصادى آب مقدارى جايگاه خود را پيدا كند. قيمت گذارى ها جايگاه خود را پيدا كند. مثلاً كسانى كه از آب استفاده بهينه مى كنند از تشويق هايى برخوردار شوند. كسانى كه از آب بى رويه استفاده مى كنند جريمه مى شوند. الآن در سيستم ما دوغ و دوشاب يكى است. آنكه به شيوه آبيارى قطره اى و بارانى و... با سرمايه گذارى بالا را به كار مى برد همان ميزان آب بهايى را پرداخت مى كند كه شخصى كه از آبيارى غرقابى استفاده مى كند. بايد در اين بستر حقوقى و قانونى، فضايى فراهم شود تا اين تفاوتها معلوم شود. اينكه مى گويم اين شيوه را اصلاح مى كنيم نه آنكه فردا قيمت آب ۱۰ برابر مى شود بلكه به گونه اى تشويق ها، تنبيه ها، ارزش گذارى شده كه به آن سنت درستى كه وجود داشته برمى گرديم.
قانون جامع قرار است كى به دولت ارائه مى شود و آيا با نهايى شدن اين قانون، قوانين قبلى نقض مى شود؟
قطعاً با تصويب اين قانون جامع، همه قوانين قبلى حذف مى شود زمان ارائه اين طرح به دولت هم اوايل سال آينده خواهد بود.
فكر مى كنيد مجلس شوراى اسلامى هم آن را تصويب كند؟
حتماً _ اما مهم اين است كه چقدر تغييرات در آن بدهد و باز هم بستگى دارد ما چقدر بتوانيم فضا را براى آنان هم ترسيم كنيم. اگر بتوانيم آنان را همراه كنيم، موفق مى شويم. واقعيت اين است كه ما الآن در اين مورد دو تا نگرانى داريم، يكى از بزرگترين كارهايى كه بايد بكنيم اين است كه مجلس و دولت را بياوريم در اين فضايى كه خودمان اين قانون را تدوين كرديم اگر نتوانيم و همفكرى و رويكرد مشترك را پيدا كنيم اين احتمال وجود دارد در دولت و مجلس با محدوديت هايى مواجه شويم. بنابراين اولين و اصلى ترين دغدغه مان اين است كه نتوانيم در مراجع ديگر كه اين قوانين بايد تصويب شوند براى آنها شرايط را ترسيم كنيم.
نگرانى ديگر هم اين است كه تطويل قضيه و اعمال تغييرات عمده در آن، شاكله كلى را به هم بزند كه در اين صورت، اين قانون هم كارا نخواهد بود اما از سوى ديگر واقعيت اين است الآن وضعيت به گونه اى است كه مسؤولان كشور چه در دولت و چه در مجلس به اهميت آب واقف شدند، جايگاه آب را فهميده اند. اختلاف نظر الآن در مورد نحوه برخورد با قضيه است. الآن اگر دولت و مجلس يك واحد پول اضافى به دستشان بيايد به اولين جايى كه اختصاص مى دهند بخش آب است. امسال ديديد در لايحه بنزين براى اولين بار به آب هم اعتبار اختصاص يافت در حالى كه اين هيچگونه توجيهى ندارد مگر اينكه نمايندگان به اهميت سرمايه گذارى در بخش آب واقف هستند و در جايى كه برايشان كوچكترين امكان كمك و همكارى فراهم شود، اقدام مى كنند.
آيا قرار است با توجه به قانون، انحصار دولت از بخش آب كشور برداشته شود؟
تا انحصار را چه بدانيم. دولت يك وظيفه حاكميتى در آب دارد. در قانون اساسى هم ديده شده و قابل تغيير هم نيست. يكسرى هم وظايف تصدى گرى در بخش آب است كه اين بخش مى تواند از بخش دولت جدا شود و به بخش غيردولتى منتقل شود. بحث تخصيص، يك وظيفه حاكميتى است، مجوز، كنترل كيفى آب نيزاز جمله وظايف حاكميتى هستند كه قابل واگذارى نيست. در وزارت نيرو نيز حاكميتى ترين بخش، بخش آب است.
در خود بخش آب، تخصيص، حفاظت كيفى، مجوزها اينها حاكميتى هستند. ما بخش حاكميتى را محكم گرفتيم، محكم ترش هم كرديم و هرچه جلوتر مى رويم بايد به اين وظيفه حاكميتى بادقت و حساسيت بيشترى پرداخته شود ولى وظيفه تصدى گرى نه. ما سدها را مى دهيم بسازند. ساخت سد اصلاً وظيفه حاكميتى نيست ولى مجوز تخصيص آب سد وظيفه حاكميتى است و بايد با حساسيت بيشتر دنبال شود ولى ساخت سد را واگذار مى كنيم چون حاكميتى نيست و به هر حال ما طبق قانون موظف هستيم.