هادى اكبرى
در روزهاى ۲۲ و ۲۳ فروردين ،۸۶ نخستين كنفرانس بودجه ريزى عملياتى (بر مبناى عملكرد) در تهران برگزار شد. مباحث عمده مطرح شده در اين كنفرانس در حوزه نظرى، بيان الزامات بودجه ريزى عملياتى و ظرفيت هاى قانونى آن در برنامه چهارم و بودجه هاى سالانه بود.
هرچند به نظر مى رسد اجراى كامل بودجه ريزى عملياتى با موانعى از جمله افزايش اختيارات مديران اجرايى رده هاى پائين، تغيير رويكرد حسابدارى دولتى به حسابدارى عملياتى و اصلاح قانون محاسبات عمومى كشور كه فرآيندى زمانبر است روبه رو است، اما تغيير نظام بودجه ريزى به بودجه ريزى عملياتى امرى ضرورى و اجتناب ناپذير براى اقتصاد كشور به شمار مى رود.
محمود عسگرى آزاد، معاون اجتماعى سازمان مديريت و برنامه ريزى، در اين كنفرانس با موضوع نظام بودجه ريزى عملياتى در ايران به سخنرانى پرداخت. به عقيده وى، مهمترين اهداف دولت ها رسيدن به رشد اقتصادى و فراهم كردن خدمات عمومى و تحقق عدالت اجتماعى است كه براى تحقق آن بايد وظايف دولت ها در كنار وظايف مردم و NGOها مشخص گردد، ساختار دولت تعيين و سرانجام برنامه ريزى براى تحقق اهداف انجام شود. خلاصه مباحث وى كه در اين همايش مطرح شد، به شرح زير است: مى توان گفت بودجه و بودجه ريزى نيازهاى پيش بينى برآورد درآمدها و تخصيص منابع، ايجاد زمينه براى ارزيابى و نظارت و همچنين كنترل و نظارت به وصول درآمدها را برآورد مى كند. براى تنظيم بودجه با دو رويكرد مى توان اقدام كرد:
الف) بودجه هزينه اى: در اين رويكرد وظيفه بودجه چگونگى تجهيز منابع براى انجام وظايف و مأموريت ها با تأكيد و كنترل ورودى ها است.
ب) بودجه عملكردى: پيش بينى منابع براساس برآورد اهداف يا برنامه موردانتظار با مقدار كمى محصولات (خروجى) و قيمت تمام شده است.
اساس نظام بودجه هزينه اى براساس اين است كه بودجه كجا و چگونه هزينه شود. در مقابل ، اساس نظام بودجه عملكردى بر اين واقع شده كه بودجه براى چه اهدافى و با چه قيمتى هزينه شود. همچنين در اين نظام بودجه اى، بودجه به نتيجه تخصيص داده مى شود.
چالش هاى موجود در نظام بودجه ريزى هزينه ها (تأكيد بر ورودى ها) به شرح زير است:
۱- در اين رويكرد برقرارى ارتباط ميان اهداف كمى فعاليت ها با اهداف آرمانى امكانپذير نيست.
۲- اولويت بندى قابل سنجش نيست.
۳- مبناى بودجه ريزى دستگاه اجرايى محاسبه هزينه هاى عوامل توليد يا خدمات است.
۴- انجام هاى هزينه هاى بى رويه سربارى مى تواند جزو هزينه هاى خدمات اصلى دستگاه قرار گيرد.
۵- كنترل و نظارت بر تحقق اهداف امكانپذير نيست.
۶- انگيزشى براى ايجاد بهره ورى در عوامل توليد وجود ندارد.
۷- امكان مقايسه كيفيت و قيمت تمام شده خدمات در بخش دولتى و غيردولتى و ايجاد رقابت وجود ندارد.
۸- با توجه به عدم وجود نظام كنترل نتيجه و محصول، كنترل فرآيندها موجب سلب روحيه كارآفرينى و ابتكار و خلاقيت در مديران مى شود.
اما در مقابل ويژگى هاى بودجه ريزى عملياتى به شرح زير است:
۱- ميان خروجى دستگاه و مأموريت ها و وظايف كلان دولت ارتباط روشنى وجود دارد.
۲- پيامد فعاليت ها و اقدام هاى دستگاه ها بروى اقتصاد قابل سنجش است.
۳- خروجى ها در قالب شاخص تعريف مى شود.
۴- دربرگيرنده شاخص هاى عملكرد است.
۵- دربرگيرنده پاسخگويى به سطح بالاتر، همراه تشويق و تنبيه است.
۶- توسعه سياست هاى اطلاعات مديريتى براى گرفتن اطلاعات عملكردى
۷- افزايش اختيارات مديران براى تركيب مواد مختلف هزينه و توليد محصول و خدمات با كمترين هزينه، كيفيت بالا در زمان مناسب
۸- اندازه گيرى پيامدها و خروجى اقدام ها به جاى ورود به اقلام هزينه
بعد از برشمردن ويژگى هاى نظام بودجه ريزى عملياتى، اقدام هاى لازم براى تحقق بودجه ريزى عملياتى به شرح زير است:
۱- هدف گذارى كمى و قابل سنجش در راستاى تحقق اهداف آرمانى
۲- تعيين شيوه هاى گوناگون براى رسيدن به اهداف
۳- اولويت بندى اهداف
۴- طبقه بندى و تعريف برنامه ها و فعاليت واحدهاى سازمانى در قالب اهداف استراتژيك
۵- تعيين قيمت تمام شده برنامه ها
۶- تنظيم لايحه بودجه با رويكرد هدفمند و عملياتى، براساس تعيين برنامه ها كميت ها و قيمت تمام شده
۷- توزيع منابع در چارچوب ارقام مذكور در قوانين بودجه ميان كوچكترين واحدهاى سازمانى مناسب با كيفيت و كميت محل جغرافيايى خدمت.
۸- تنظيم تفاهم نامه هاى مديريتى ميان مديران بالاتر با مديران واحدهاى عملياتى براى انجام برنامه ها
۹- اعطاى اختيارهاى لازم به مديران مجرى به منظور تحقق هدف مناسب با قيمت تمام شده
۱۰- تعريف نظام هاى نظارتى و ارزيابى عملكرد با رويكرد نتيجه و محصول به جاى كنترل فرآيند انجام وظايف
۱۱- تخصيص منابع متناسب با ميزان تحقق اهداف تعيين شده
۱۲- دريافت گزارش هاى عملكردى و انطباق با اهداف آرمانى و استراتژيك
سير مراحل بودجه ريزى عملياتى در كشور
از سال ،۱۳۸۰ بحث هايى در اين زمينه شروع شد و در سال ۱۳۸۱ در بخشنامه بودجه به عملياتى كردن توجهاتى صورت گرفت تا اين كه در قانون بودجه سال ۱۳۸۳ در جزء ۲ بند ب تبصره ،۴ به قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات تأكيد گرديد و سرانجام در مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهار توسعه، به صورت قانونى به تصويب رسيد و هم اكنون نيز كارگروه هايى در سازمان مديريت براى اجرايى كردن بودجه ريزى عملياتى تلاش مى كنند.
بودجه عملياتى از نگاه مجلس
دكتر عادل آذر نيز به عنوان دبير همايش در سخنرانى خود لايحه بودجه سالانه كشور را مهمترين برنامه سالانه مجلس و نظام عنوان و بر انطباق بودجه با مفاهيم علمى و موازين مقتضى به منظور صرفه جويى هاى عظيم در كل كشور تأكيد كرد. او بودجه ريزى عملياتى را گره زدن برنامه هاى استراتژيك با برنامه هاى عملياتى و در نتيجه تخصيص بهينه منابع دانست.
وى در حاشيه اين كنفرانس در جمع خبرنگاران گفت كه همه اذعان دارند يك نظام سنتى مبتنى بر چانه زنى و انتظارات سازمانى ديگر پذيرفته شده نيست و علامت آن اين كه هر سال مى بينيم بودجه چند درصد افزايش مى يابد چون در چانه زنى هيچ كس نمى گويد بودجه ما را كم كن بلكه افزايش مى خواهند. هدف اين كنگره رايج كردن ادبيات بودجه ريزى عملياتى و تخصيص بهينه منابع است كه دولت و متوليان بودجه را به فكر اجرايى كردن اين اقدام ها و قوانين موجود در اين زمينه وادارد.
وى در پاسخ به سؤالى مبنى بر اين كه چرا اجرايى كردن بودجه ريزى عملياتى در ايران دير آغاز شده است، اظهار داشت اين شيوه از برنامه سوم شروع شد ولى هيچ وقت به قانونگذارى نرسيد. بنابراين، به قانون نياز داشت ولى پيكره كارشناسى از اين مسأله در حد كافى آگاهى و اطلاعات نداشت. برآورد ما از بودجه ۸۶ (رقم ۶۳ هزار ميليارد تومان) نشان مى دهد اگر بودجه ريزى عملياتى را به طور كامل اجرا كنيم، در حدود ۴۰۰۰ ميليارد تومان صرفه جويى خواهيم داشت.
وى همچنين گفت: معمولاً، ارزيابى از بودجه ريزى عملياتى از سال سوم صورت مى گيرد و كشورهاى همتراز ما در سال اول و دوم اجرا حدود ۲۰ درصد صرفه جويى داشته اند. در كشور ما، از نظر فرهنگ سازى و رايج كردن اين مفهوم تاكنون، تقريباً ۲۰ درصد در حوزه نظرى و تئورى پيشرفت داشته ايم.
وى معتقد است از نظر اجرا و سازوكارها خيلى ضعيفيم ولى در شكل ظاهر بودجه ريزى مى توان گفت ۱۰ درصد پيشرفت داشته ايم چرا كه براى اجرا به نرم افزارها و آموزش ها و سازوكارهايى نياز است از جمله تبديل نظام حسابدارى دولتى به حسابدارى عملياتى.
از ديگر سخنرانان اين كنفرانس پورمحمدى، معاون وزير امور اقتصادى و دارايى بود كه به موضوع موانع و راهكارهاى مؤثر كردن فرآيند تنظيم و تصويب بودجه شركت هاى دولتى پرداخت. خلاصه مقاله وى به شرح زير است:
اگر بودجه را به بودجه عمومى و بودجه شركت هاى دولتى تقسيم كنيم، بودجه شركت هاى دولتى ميانگين سالى ۳۱ درصد رشد كرده كه گاهى بيشتر از رشد بودجه عمومى كشور نيز بوده و طبق آمار در سال هاى اخير، بودجه شركت هاى دولتى درصد بيشترى افزايش داشته است.
عملكرد بودجه شركت هاى دولتى با قانون بودجه حاكى از انحراف زيادى در آمار و ارقام است.
ايرادهاى وضع موجود تهيه و تنظيم بودجه شركت هاى دولتى به اين شرح است:
- يك جنس نبودن شركت ها با بودجه عمومى
- نمايش غيرواقعى بودجه شركت ها در بودجه كل كشور
- زمان ناكافى براى رسيدگى دقيق به بودجه
- عدم اتكاى ارقام بودجه به خط مشى و برنامه مصوب
- عدم اتكاى بودجه، ارقام دقيق و واقعى عملكردى
- فقدان استانداردهاى كامل در تنظيم بودجه (مثلاً قيمت تمام شده كالا و خدمات)
- امضاى صورتجلسات به صورت دست گردان و بدون تشكيل مجمع عمومى
- عدم تأثيرپذيرى از برنامه هاى بلندمدت
- فقدان تأثيرگذارى بودجه اصلاحى در بودجه سال آتى
- عدم مشاركت ساير اعضاى مجمع، غير از سازمان مديريت و برنامه ريزى
- عدم توجه به بودجه عملياتى شركت ها
- فقدان توجه جدى به بودجه هاى تلفيقى
- نظارت و كنترل ناكافى بودجه در حين اجرا
- وجود مغايرت فاحش ميان بودجه و عملكرد شركت ها
- عدم تأثيرپذيرى هزينه هاى شركت از بودجه مصوب
براى اصلاح اين وضعيت، پيشنهادهاى زير مطرح است:
۱- برنامه ريزى و تلاش براى شفافيت و قابل اتكا كردن صورت هاى مالى كه هم اكنون ۶۵ درصد از شركت ها با عدم شفافيت مالى روبه رويند.
۲- برنامه ريزى براى برگزارى مجامع عمومى و فوق العاده شركت ها مطابق قوانين و بموقع
3- هماهنگى ميان دستگاه هاى ستادى
۴- دريافت اظهارنظر نمايندگان در مورد بودجه شركت هاى دولتى از تصويب تا تخصيص و اجرا
از نتايج فرآيند بالا مى توان به اين موارد اشاره كرد: ۱- عملياتى شدن بودجه، ۲- امكان كنترل هزينه ها، ۳- رعايت قوانين و مقررات، ۴جلوگيرى از انحراف شديد بودجه، ۵- تبعيت بودجه از برنامه هاى بلندمدت، ۶- جلوگيرى از حجيم شدن قانون بودجه.
على صفدرى از كارشناسان ارشد سازمان مديريت نيز با موضوع «تجربه محاسبه قيمت شده» از ديگر سخنرانان اين كنفرانس بود. وى با مقايسه رويكردهاى مديريت بخش دولتى و خصوصى اظهار داشت كه قيمت تمام شده فعاليت ها همراه با كيفيت بالاتر فعاليت از خصوصيات بخش خصوصى است. خلاصه مقاله ارائه شده توسط وى به شرح زير است: شناسايى رديابى هزينه هاى مستقيم و غيرمستقيم و تخصيص آن ها (به ويژه غيرمستقيم) به فعاليت هايى كه در فرآيند توليد نقش دارند، معروف به قيمت تمام شده است. اما در خصوص كاركردهاى محاسبه قيمت تمام شده مى توان به موارد زير اشاره كرد:
۱- استانداردسازى خدمات كه ورودى آن شامل ۳ گروه ذى نفع مشتريان سازمان و كاركنان و خروجى آن عبارت مكتوب (استاندارد) براى سنجش است. عوامل مؤثر براى تدوين استانداردسازى كميت، كيفيت، محل جغرافيايى، زمان و قيمت است.
۲- اصلاح و مهندسى مجدد فرآيندها كه به منظور كاهش زمان فرآيند كاهش هزينه توليد، ساده سازى فرآيند و رضايتمندى ارباب رجوع صورت مى گيرد.
قيمت تمام شده خدمات در جزء ۲ بند ب ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۳ پيش بينى شد كه در آن دستگاه ها مكلف نيستند بلكه مجازند كه از اين روش استفاده كنند، اما در ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم تمام دستگاه ها مكلف شده اند كه هم اكنون آئين نامه اجرايى قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات هم تدوين شده است.
در پايان همايش ميزگردى با حضور دكتر عادل آذر (دبير كنفرانس)، دكتر عسگرى آزاد، دكتر قنبرى و مك گيل برگزار شد.
از دكتر آذر پرسيده شد كه فكر مى كنيد تا به حال چه موضوعى در مورد بودجه در كشور مورد غفلت قرار گرفته است كه ايشان در پاسخ گفت: به نظر مى رسد در حوزه انتقال تجربه ساير كشورها بخصوص كشورهاى همتراز خيلى كار نشده چرا كه ميان تئورى پردازى با اجرا تفاوت هاى زيادى وجود دارد. در اجرا، موانعى كه اكثراً موانع روانى است، وجود دارد. نكته دوم مدل هاى رياضى و اقتصادسنجى است كه در اين زمينه وجود دارد و استفاده نشده است. مباحث حسابدارى و حسابرسى بودجه عملياتى نيز مسأله بسيار مهمى است و از آن غفلت شده است.
از دكتر عسگرى آزاد در مورد تفاوت هاى عمده بودجه ريزى عملياتى با وضعيت بودجه ريزى فعلى سؤال شد كه وى در جواب بودجه ريزى را به تنظيم و تصويب و همچنين اجرا تقسيم كردند كه هركدام احكام و اقتضائات خاص خود را مى طلبد. به عقيده وى، با تنظيم شكل بودجه، بودجه عملياتى، كار كامل نيست. البته اين حسن را دارد كه محاسبات دقيق تر مى شود. تاكنون اقدام ها در شكل قوانين و مقررات در بودجه كشور صورت گرفته ولى اكنون بودجه به نام دستگاه و ذكر فعاليت ها و قيمت تمام شده فعاليت در بودجه ۸۵ و ۸۶ اتفاق افتاده است.
به عقيده وى، در اجرا بايد بودجه به سطح استان ها و شهرستان ها براى اجرا داده شود ولى هنوز موفقيت چندانى مشاهده نمى شود. مثلاً اگر اعتبارات آموزش و پرورش به تفكيك ابتدايى، راهنمايى و دبيرستان باشد ولى در كيفيت آموزش بى تأثير باشد، موفق نبوده است. يا اگر مدير مدرسه در تصميم گيرى نقش نداشت، بودجه ريزى عملياتى صورت نمى گيرد.
از دكتر قنبرى نيز در مورد اثرات بودجه ريزى عملياتى از منظر اقتصاد كلان سؤال شد. وى در جواب گفت: با افزايش كارايى كه با شفاف سازى و كاهش قيمت تمام شده فعاليت ها در بودجه ريزى عملياتى به وجود مى آيد، نسبت درآمد به هزينه ها خيلى تغيير خواهد كرد؛ يعنى در بخش سرمايه گذارى دولتى تأثير دارد و در زمينه ها و عرصه هاى رقابتى وضع كشور را بهبود مى بخشد و محاسبه GDP كه تغيير آن برابر تغييرهاى پارامترهاى C و I و G است، افزايش مى يابد.
