Iran Newspaper - اقتصاد

محمدحسن مصلى نژاد

رويكرد باز مهندسى يا مهندسى دوباره فرآيندهاى كارى كه نخستين بار در اواخر دهه ۸۰ و آغاز دهه ۹۰ ميلادى در برخى از شركت هاى بزرگ مطرح شد، امروزه با هدف ايجاد تحول سازمانى در بخش خصوصى به طور گسترده اى مورد توجه قرار گرفته است. آنچه فلسفه باز مهندسى را شكل مى دهد، تغيير و اصلاح ساختار با توجه به مقتضيات زمان در جهت ماندگارى سازمانى و سيستم هاى اقتصادى است. ساده سازى و يكپارچه سازى فرآيندها، تفكيك فرآيندهاى همنام براساس حجم كار و نيز استفاده از فناورى اطلاعات در جهت تحول سازمانى از جمله اصول باز مهندسى است كه با اندكى تعديل مى تواند در تحول اقتصادى امروز ايران نيز اثر بخش باشد، بازانديشى درباره فعاليت هاى دولتى در اقتصاد ايران بويژه بعد از ابلاغ سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى، مهم ترين كمكى است كه شايد رويكرد باز مهندسى مى تواند به اين بخش كند.

رويكرد حاكم بر دولت ها در ايران غالباً يك رويكرد پدرسالارانه بوده كه تمايل داشته همه فعاليت ها و وظايف بخش خصوصى را خود به دوش كشد، در حالى كه بسيارى از اوقات اصولاً وظيفه دولت اين گونه ايجاب نمى كند. نظام اقتصادى ايران در اصل ۴۴ قانون اساسى، بر پايه ۳بخش دولتى، تعاونى و خصوصى استوار شد. در صدر اين اصل، فعاليت هاى اقتصادى دولت و مالكيت عمومى بسيار گسترده ديده شد و دايره شمول آن به طور مشخص تعيين شده، اما بر خلاف آن حوزه عمل بخش تعاونى و خصوصى به اجمال و به صورت كلى تعريف شده و تعيين تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش موكول به تصويب قوانين عادى شده بود. از طرفى شفاف نبودن فضا و چشم انداز آينده و همچنين تغييرات چندباره قوانين و مقررات باعث شده بود تا بخش خصوصى على رغم اين كه قدرت و پتانسيل كافى را در ريسك پذيرى دارد، رغبت چندانى براى مشاركت و سرمايه گذارى از خود نشان ندهد و فضاى رقابتى آن طور كه بايد شكل نگيرد. اكنون با مرور سياست هاى كلى اصل ۴۴ اين پرسش به ذهن مى آيد كه آيا در صورت اجراى موفقيت آميز اين سياست ها اقتصاد ايران در يك دوره ۱۰ ساله موفق خواهد شد خود را از زير بار تصدى هاى گسترده دولت و مقررات دست و پاگير دولتى برهاند و به يك اقتصاد كار آمد تبديل شود كه بخش خصوصى در آن توليد وايجاد اشتغال را اداره كند و دولت به طور عمده به توليد كالاهاى عمومى بپردازد؟ اهداف سند چشم انداز دور از دسترس نيست و اقتصاد ايران توانايى رسيدن به اهداف بلند مدت پيش بينى شده را دارد، اما اصلاحات بزرگ در سياست اقتصادى كشور ضرورى است و براى اين اصلاح بايد مجموعه بزرگى درگير كار شود. در چشم انداز آينده، حدود ۷۰ درصد منابع بخش صنعتى در ايران كه در كنترل و اختيار دولت بوده، بايد به بخش خصوصى منتقل شود و اين بخش تخصيص منابع را انجام دهد. ناگفته پيداست كه اقتصاد كشور را نمى توان بر اساس مالكيت وسيع خرده سهامدارانى كه امكان تأثير گذارى بر انتخاب مديران و نظارت مؤثر بر عملكرد شركت هاى بزرگ ندارند به نحو كارآمد اداره كرد. در اين فرايند انتقال، بايد ديد كه چه قدر لازم است از سرمايه خارجى و چه قدر از منابع داخلى استفاده شود و بايد ديد كه سيستم بانكى چگونه مى خواهد از بخش خصوصى حمايت كند. بازار سرمايه در اين زمينه بايد هوشيار باشد و در بازار هاى پولى نيز تسهيلات و اعتبارات- البته با حفظ منافع بانك ها- در اختيار سرمايه گذاران قرار گيرد.
*كدام مهم تر است؟
رهبر انقلاب، سياست هاى كلى اصل ۴۴ را در ۲بخش ابلاغ كرده اند: يكى بند «الف»، «ب»، «د» و «ه» است كه اول خرداد ۸۴ ابلاغ كردند و ديگرى بند «ج» است كه ۱۲ تير سال گذشته ابلاغ شد. بند «الف» ۲ بخش دارد: يكى بخش ناظر به واگذارى فعاليت هاى غير صدر اصلى ۴۴ است كه ايشان ممنوعيت تجديد سرمايه گذارى و فعاليت دولتى در آن حوزه ها را خواستار شده اند؛ بخش ديگر آزادسازى فعاليت هاى صدر اصل ۴۴ است كه دولت به بخش هاى غير دولتى اجازه دهد در آن حوزه ها فعاليت كنند.
به اعتقاد بسيارى از كارشناسان، اين بخش از سرفصل «الف» از خود بند «ج» كه واگذارى بنگاه هاى صدر اصل ۴۴ به بخش هاى غير دولتى را در نظر دارد، مهم تر است. دليل مهم تر بودن آن هم اين است كه ظرفيت سرمايه گذارى در كشور را ارتقا مى دهد، حضور بخش خصوصى را دركنار بخش دولتى پر رنگ تر مى كند واز صفر تا صد كار را خود بخش خصوصى عهده دار مى شود. با اين سر فصل، بخش خصوصى ديگر كار نيمه تمام تحويل نمى گيرد و امكان اين كه حتى از سرمايه خارجى براى فعال كردن يك پروژه خاص استفاده كند، وجود دارد. لذا ظرفيت قسمت دوم بند «الف» براى به تحرك واداشتن رشد اقتصادى در كشور و ايجاد اشتغال بسيار بيشتر از ظرفيت بند «ج» است.
*در غير صدر اصل ،۴۴ روال عادى است
به رغم برخى نگرانى ها و سابقه بى فرجام واگذارى شركت هاى دولتى در ۱۶ سال اخير، سياست هاى كلى اصل ۴۴ را مى توان نقطه عطفى در حوزه باز تعريف نظام اقتصادى جمهورى اسلامى ايران در راستاى اعطاى نقش بيشتر به بخش خصوصى و محدود كردن وظايف اقتصادى، دولت به نقش حاكميت، سياستگذارى، نظارت و هدايت اقتصاد ملى تلقى كرد. در غير صدر اصل ،۴۴ روال عادى بوده و دولت در جهت قيمت گذارى ها و تقويت دارايى ها و بدهى هاى بنگاه ها كه مقدمه ورود آنها به بورس است، حركت كرده و اگر قانون آن تصويب شود، زمينه براى واگذارى ها وجود دارد. بر اين اساس، به طور متوسط ۲۰ درصد از بنگاه هاى صدر اصل ۴۴ در اختيار دولت باقى خواهد ماند و ۴۰ درصد آن به صورت سهام عدالت يعنى با قيمت هاى ترجيحى به دهك هاى اول و دوم واگذار خواهد شد. ۵ درصد آن هم با يك ساز و كار ترجيحى ديگر به مديران و كاركنان خود آن بنگاه ها واگذار خواهد شد، بنابراين دولت براى فروش ۳۵ درصد باقى مانده طبيعتاً مشكلى پيدا نمى كند.
* خلقيات بخش دولتى مى شكند
آنچه به نظر مى رسد مهم تر از واگذارى بنگاه هاى صدر اصل ۴۴ است، ۲ مسأله خواهد بود: يكى ايجاد شرايط امن اقتصادى كه افراد اطمينان يابند سرمايه گذارى هاى سالم و شفاف اقتصادى در حوزه هاى مختلف مشمول صدر اصل ۴۴ ، به هر وجهى مورد حمايت دولت است. دوم اين كه دولت اين علاقه مندى و اراده را بتواند منتقل كند كه از حضور بخش هاى غير دولتى در فعاليت هاى صدر اصل ۴۴ به صورت رقابتى استقبال مى كند. با اين فرض، به نظر مى رسد بسيارى از موانع فعلى، اجرايى است كه غالباً هم به رويه هاى دولتى مربوط مى شود؛ از جمله اين كه بسيارى از وزيران و مديران اقتصادى كشور به مجموعه اى از محدوديت هايى كه خود خلق كرده اند، عادت كرده اند. آنچه امروز ما بايد دنبال كنيم اين است كه بعضى رويه ها و خلقيات بخش دولتى را كه به حريف و رقيب اجازه ورود به فعاليت هاى اقتصادى را نمى دهد، بشكنيم. آن وقت است كه واگذارى ۳۵ درصد باقى مانده، ديگر اصلاً به حساب نمى آيد تا نگران واگذارى يا عدم واگذارى آن باشيم.
* بررسى الگوى دولت در واگذارى سهام وپرداخت يارانه ها
در بخش يارانه ها اين ضعف را كه سيستم پرداخت يارانه ها در كشور ناكار آمد است و ما به فقير و غنى به يك اندازه و بلكه به غنى بيش از فقير كمك مالى كرده ايم، كسى انكار نمى كند. طبيعى است با مدل فعلى پرداخت يارانه ها نه مى شود افراد فقير را شناسايى كرد و نه مى شود طبقات محروم را به لايه هاى بالايى انتقال داد؛ چون اصولاً اين شيوه كمك كردن، كمك براى توانمند سازى نيست. بحث اين است كه ما بتوانيم نيازمندان را در دهك هاى پائينى جامعه، درست شناسايى و براى اين افراد درست هدف گذارى كنيم. كارى هم كه دولت نهم تاكنون كرده، در واقع شناسايى اين افراد و استخراج اطلاعات درباره آنها بوده است و به نظر مى رسد كه كار در مسير خوبى پيش مى رود. البته اين كه آيا سرعت كار قابل قبول هست يا خير، بحث ديگرى است. در الگويى كه دولت براى واگذارى سهام ارائه داده، تعاونى هاى شهرستانى و استانى شكل مى گيرند و مجموعه آنها در يك شركت سرمايه گذارى متمركز مى شوند؛ آنگاه سهام بنگاه هايى كه قرار است واگذار شود به شركت واسط مى آيد تا برحسب ميزان اعضاى اين تعاونى ها كه متشكل از اعضاى كمك بگير و مورد حمايت هستند، بين استان ها و شهرستان هاى مختلف توزيع شود. اين فرآيند يك مرحله رفت و برگشتى دارد كه ابتدا بايد از بالا به پائين انجام و توزيع ، كامل شود. بعد از اين، خود تعاونى ها امكان اعمال مديريت به مديريت بالادستى را پيدا مى كنند كه البته در اين فاز حداقل نياز به ۴-۳ سال زمان داريم. در مرحله بعد كه اعمال مديريت از پائين به بالاست، باز هم نياز به زمان نسبتاً زيادى داريم. كار ديگرى كه دولت كرده، اين است كه بنگاه هاى بزرگ قابل واگذارى مشمول صدر اصل ۴۴ را وارد فاز قيمت گذارى كرده است؛ اينها بايد وارد ساز و كار بورس شوند و شفافيت كافى پيدا كنند تا به مرحله واگذارى برسند.
*اصلاح مديريت، لازمه تحقق شعارهاى سند چشم انداز
نارضايتى مردم از سياست هاى اقتصادى دوران سازندگى آنان را دست به دامن اصلاح طلبانى كرد كه آزادى هاى سياسى را در صدر شعارهاى انتخاباتى خود قرار داده بودند. اصلاح طلبان البته خود وارث برنامه اى شدند كه دولت قبلى براى آنان تدارك ديده بود و در مجلس پنجم به تصويب رسيده بود. در برنامه سوم، بعد از يك دهه آزمون و خطا، هم سياستمداران و هم اقتصاد دانان تكنوكرات دريافته بودند كه بر پايى اقتصاد بازار نيازمند ايجاد نهادهاى مناسب براى تضمين كاركرد مناسب نيروهاى بازار است. اين چنين شد كه در برنامه سوم، مجدداً اصلاحات اقتصادى در دستور كار قرار گرفت. با اين وصف، هرچند در اين دوره تشكيل شركت هاى مادر تخصصى و ساماندهى شركت هاى دولتى با موفقيت نسبى همراه بود، در زمينه واگذارى شركت هاى دولتى توفيق چندانى به دست نيامد و ميزان سرمايه گذارى شركت هاى دولتى در مقايسه با ارزش سهام واگذار شده به بخش خصوصى بسيار فراتر از آن بود. به عبارت ديگر در پايان برنامه سوم ايران همچنان در زمره كشورهايى بود كه در آنجا دولت نقش فائقه را در حوزه اقتصادى ايفا مى كرد. سازمان ها، نهادها و شوراهاى سياستگذارى موجود در برخى حوزه ها از تخصص كافى برخوردار نيستند. اجراى دقيق اصل ۴۴ قانون اساسى مى تواند راهكارى اساسى براى جهش اقتصادى و ابزارى كارآمد براى دستيابى به اهداف سند چشم انداز باشد. لذا در تنظيم برنامه هاى ۵ ساله بايد اين برنامه ها را به طور كنترلى و پويا به اجرا درآوريم و در بودجه ساليانه، مرتب آن را اصلاح كنيم. فراموش نكنيم كه تحقق شعارهاى سند چشم انداز، مستلزم اصلاح مديريت و سياست اقتصادى است. چرا كه سياست هاى ابلاغى اصل ۴۴ قانون اساسى در عين حالى كه بزرگ ترين واقعه اقتصادى ايران است، هر گونه خطا و كوتاهى در اجراى آن مى تواند به بروز فاجعه اى بزرگ در كشور منجر شود.
*در راه كوچك سازى
دولت ها مادام كه انحصار استخراج و بهره بردارى از نفت را در دست دارند و به موازات افزايش قيمت نفت، درآمدها را از طريق بودجه جارى و عمرانى خود به اقتصاد تزريق مى كنند، بزرگ و بزرگ تر مى شوند. تجربه در ايران نشان داده كه حتى اگر دولت و شركت هاى دولتى در مضيقه مالى قرار گيرند، گام جدى در راه كوچك سازى بر نمى دارند و با اتكا به تسهيلات تكليفى، انتشار اوراق قرضه داخلى، فاينانس خارجى و بيع متقابل و استقراض از بانك مركزى منابع مالى مورد نياز خود را تأمين مى كنند.
دولت در برنامه سوم، خود را قانوناً موظف كرد كه از بانك مركزى قرض نگيرد، سهم تسهيلات تكليفى را به تدريج كاهش دهد و با گشايش حساب ذخيره ارزى نه تنها با نوسانات زيانبار درآمدهاى نفتى مقابله كند بلكه با تخصيص نيمى از ذخيره اين حساب به تسهيلات ارزى مورد نياز بخش خصوصى، آن را تقويت كند. هرچند در اين زمينه دولت خاتمى به اكثر تعهدات خود پايبند باقى ماند، اما ضمن داشتن گوشه چشمى به حساب ذخيره ارزى، خود را ازانتشار اوراق قرضه و تأمين مالى خارجى محروم نكرد. اكنون بند «الف» سياست هاى كلى اصل ۴۴ ناظر به تدابيرى است كه از بزرگ شدن بخش دولتى جلو گيرى مى كند و حوزه فعاليت هاى بخش خصوصى و تعاونى راگسترش مى دهد. ممنوعيت دولت از انجام فعاليت هاى جديد خارج از موارد صدر اصل ۴۴ والزام آن به واگذارى سالانه ۲۰ درصد اين قبيل فعاليت ها تا پايان برنامه چهارم، در زمره مهم ترين تدابيرى بوده كه براى جلوگيرى از بزرگ شدن دولت اتخاذ شده است. سرمايه گذارى، مالكيت و مديريت بخش خصوصى در زمينه هاى صدر اصل ۴۴ قانون اساسى در زمينه بازرگانى خارجى، بانكدارى، بيمه، تأمين نيرو، راه و راه آهن، حمل و نقل هوايى و كشتيرانى مجاز شناخته شده است. به موجب بند «الف» سياست ها، بخش خصوصى همچنين مى تواند در صنايع بزرگ و مادر و معادن ( به استثناى نفت و گاز) و كليه امور پست و مخابرات ( به استثناى شبكه هاى مادر مخابراتى و امور واگذارى فركانس و شبكه هاى اصلى)، سرمايه گذارى كند. بند «ب» سياست هاى كلى اصل ۴۴ ناظر بر تقويت بخش تعاونى در اقتصاد كشور است كه در خرداد ۸۴ ابلاغ شد. در اين بند هدف كمى ۲۵ درصد تا پايان برنامه پنجم براى سهم بخش تعاون تعيين و دولت موظف شده است از طريق انگيزش هاى مالى، رفع محدوديت هاى قانونى و آموزش هاى فنى و حرفه اى و تأسيس تعاونى ها براى سه دهك اول جامعه بكوشد. اما بند «ج» سياست هاى كلى اصل ۴۴ كه ناظر بر واگذارى فعاليت ها و بنگاه هاى دولتى است، در تاريخ ۱۲ تير ۸۵ ابلاغ شد. به موجب اين بند، واگذارى ۸۰ درصد از سهام بنگاه هاى دولتى مشمول صدر اصلى ۴۴ به بخش هاى خصوصى شركت هاى تعاونى سهامى عام و بنگاه هاى عمومى غير دولتى مجاز شناخته شده است.
*دولت نهم و سياست هاى كلى اصل ۴۴
به نظر مى رسد محور سياست هاى دولت نهم در ۲سال اخير بيشتر بر ايجاد فرصت هاى اشتغال بيشتر براى جوانان و تجديد توزيع اعتبارات عمرانى استانى به نفع مناطق محروم استوار بوده است. دولت نهم در اين مدت تلاش فراوان كرد تا از طريق نظام بودجه ريزى دولتى، منابع مالى بيشترى را صرف پرداخت انواع يارانه براى كالاهاى اساسى وتسهيلات بانكى كند و با تسريع در اجراى طرح هاى عمرانى، رونق اقتصادى را در كشور جان تازه اى بخشد تا شايد از اين طريق فرصت هاى درآمد و اشتغال بيشترى براى جوانان جوياى كار خلق كند. تجربه ۳ برنامه توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى به مسئولان نظام آموخته بود كه رهايى از يك اقتصاد دولتى ناكارآمد و بزرگ به سادگى امكانپذير نيست. با آن كه در اسناد چشم انداز دراز مدت جمهورى اسلامى، سياست هاى كلى نظام و برنامه چهارم نظام اقتصادى كشور به شكلى ترسيم شده بود كه در آن اقتصاد بازار نقش بيشترى را بايد ايفا مى كرد و كليه سياست هاى اقتصادى دولت و مجموعه نظام در اسناد فوق در جهت بر پايى اقتصاد بازار تدوين شده بود، اما يك مانع بزرگ قانونى در اين راه وجود داشت و آن روشن نبودن حدود و قلمرو بخش هاى دولتى، خصوصى و تعاونى دراقتصاد بود. اين موضوع بود كه مطابق قانون اساسى بايد بر اساس قوانين عادى تعيين مى شد ولى با سپرى شدن نزديك به ۳دهه از انقلاب تحقق نيافته بود. ادامه سياست هاى تخصيصى و توزيعى بعدها نيز به اتخاذ سياست هاى مالى و پولى انبساطى انجاميد و به نحو بى سابقه اى بر حجم نقدينگى افزود و اين به نوبه خود بر گرايش هاى تورمى موجود در اقتصاد دامن زد. در وضعيتى كه نرخ اسمى ارز كم و بيش ثابت باقى مانده، اقتصاد كشور نرخ پائين تورم را تجربه مى كند و در عين حال سياست مناسبى براى واردات اتخاذ شده است، توليد كنندگان داخلى بيش از پيش توان رقابت خود را در سطح ملى و بين المللى از دست نمى دهند و ركود تورمى در بخش هاى صنعتى كشور شكل نمى گيرد.