نويسنده: پيتر كنن
ترجمه: محسن خزائى

صندوق بين المللى پول (IMF)* در آستانه اصلاحاتى گسترده در نحوه اداره و عملكرد خود در چارچوب پيشنهادى «رودريگو دى ريتو»، مدير اجرايى اين صندوق است. اصلاحات پيشنهادى عمدتاً ناشى از ظهور كشورهاى بزرگ با درآمد متوسط مثل چين و هند است كه هم اكنون نقش تعيين كننده اى در اقتصاد جهان دارند، ولى با قرار گرفتن در رده كشورهاى كم درآمد در صندوق مذكور به طور كافى نمايندگى نمى شوند.
منشأ ديگر اين اصلاحات لزوم ساده سازى فرآيندهاى داخلى صندوق و تأكيد بيشتر بر كارويژه اصلى آن يعنى نظارت بر توسعه ساز و كار ماليه بين الملل به منظور حصول اطمينان از تأثيربخشى آن است. در اين قبيل نوشتارها شوراى روابط خارجى آمريكا كه يكى از معتبرترين و قديمى ترين كانون هاى فكرى مربوط به سياستگذارى خارجى آمريكا است، به زعم خود سعى مى كند با ارائه تصويرى جامع از اصلاحات و لزوم آن در صندوق بين المللى پول، راهنمايى براى سياستگذاران خارجى آمريكا و ديگر كشورها باشد.

آيا صندوق بين الملى پول سودمندى خود را از دست داده و آيا ضرر آن بيشتر از منفعتش است؟
طرفداران عدم سودمندى صندوق مى گويند بسيارى از كشورها با درآمد متوسط، دسترسى كمى به بازارهاى مالى بين المللى و ذخاير بزرگ پولى كه موجب اطمينان خاطر آنها در برابر هر ركود و خروج سرمايه مى شود، دارند. اين دسته معتقدند چندين سال است كه هيچ بحران مالى بزرگى وجود نداشته است و اعضاى بزرگ آن گروه از كشورها كه بازارهايشان در حال ظهور است، ذخاير بزرگى را تشكيل داده اند كه مى تواند با بحران هاى آينده روبه رو شود، ولى بايد دانست بحران هاى مالى در گذشته به سرعت و به نحو غير قابل انتظارى گسترش يافته اند و نمى توان گفت در آينده بحرانى وجود نخواهد داشت. از اين منظر لزوم اصلاحات سريع در IMF (صندوق بين المللى پول) بيشتر احساس مى شود، چرا كه اصلاح اين نهاد مالى بين المللى در خلال يك بحران بزرگ بسيار دشوارتر از انجام اين كار در زمان كنونى است.
در مقابل، طرفداران سودمندى IMF بر اين باور هستند كه نهاد مذكور نوعى اطمينان اخلاقى ايجاد مى كند، بدين نحو كه كشورهاى قرض گيرنده را تشويق مى كند كه به طور مشخصى ديونى را بر عهده گيرند، با اين پشتوانه كه صندوق در واقع اضطرارى به نجات آنها خواهد آمد و همچنين سرمايه گذاران خارجى را تشويق مى كند كه با خيالى آسوده در كشورهاى در حال توسعه فعاليت كنند، زيرا مى دانند كه در مواقع لزوم، IMF به كمك اين كشورها مى آيد.
اين دسته همچنين مدعى اند ماليات دهندگان كشورهاى در حال توسعه به وام هاى پرداختى IMF به نوعى يارانه پرداخت مى كنند، زيرا نرخ بهره در صندوق بين المللى پول بسيار كمتر از نرخ بهره موجود در بازارهاى كشورهاى در حال توسعه متقاضى وام است. البته بايد اذعان داشت بحث طرفداران سودمندى IMF در مورد فايده اخلاقى آن تا حدى حقيقت دارد. بدين شرح كه هرگونه اطمينان بخشى از جمله انتظار دريافت اعتبارات از IMF ممكن است احتمال رفتار جسورانه اقتصادى براى انجام تغييرات اصلاح طلبانه در اقتصاد را افزايش دهد. شاهد مثال اين امر روسيه در سال ۱۹۹۸ است، ولى بايد دانست هزينه هاى سياسى داخلى درخواست كمك از صندوق احتمال رفتار مذكور كشورها را كاهش مى دهد. از ديد وام دهندگان، زيان هاى ناشى از عدم خوش حسابى بدهكارانى مثل روسيه و آرژانتين از اين ويژگى صندوق كاسته است.
همچنين اين امر كه ماليات دهندگان كشورهاى پيشرفته به نوعى به وام هاى صندوق يارانه پرداخت مى كنند كمى حقيقت دارد. نرخ بهره پرداختى توسط صندوق كمتر از نرخ بهره اعتبارات طولانى مدتى است كه كشورهاى صنعتى بايستى براى بدهى هاى ملى خود پرداخت كنند، ولى بخش اصلى ادعاى بالا صحت ندارد، زيرا نرخ هاى سود وام هاى IMF را با نرخ هاى سودى كه اين كشورها بايد به وام دهندگان خصوصى پرداخت كنند، مقايسه مى نمايد و طبيعتاً نرخ سود وام دهندگان خصوصى تر ويژه در زمان بحران كه مراجعه براى دريافت اعتبارات افزايش مى يابد، بيشتر است.
علاوه بر اين اختلاف بين نرخ سود اعمال شده توسط وام دهندگان خصوصى و صندوق بين المللى پول، مسئوليتى را متوجه ماليات دهندگان غربى نمى كند. اگرچه در مورد آمريكا به خاطر رقم بالاى تعهد مالى اين كشور به صندوق، ماليات دهندگان متحمل هزينه هايى مى شوند ولى اهميت صندوق براى منافع ايالات متحده از اين جهت فهميده مى شود كه در جهانى كه IMF در آن وجود نداشته باشد، ايالات متحده نمى تواند در برابر بحران هاى مالى كشورهاى حائز اهميت براى منافع خود مانند پاكستان و آفريقاى جنوبى كار زيادى از پيش ببرد. به بيان ديگر اگر آمريكا بخواهد بحران هاى مالى اين كشور ها را خود حل كند بايستى فشار زيادى به اقتصاد خود وارد كند. در اين حالت آمريكا با توقف ناگهانى انتقال سرمايه ها، كاهش شديد ارز داخلى و خطر بدهى داخلى روبه رو مى شود. در بعد گسترده تر بايد دانست هر نوع وقفه در بازارهاى مالى بين المللى مى تواند آثار شديدى بر بازارهاى نوپا و در حال ظهور كشورهاى در حال توسعه گذارد، اين آثار حتى در حالتى كه اين كشور ها قدم هايى براى تقويت ماليه خود و ذخاير ارزى برداشته اند باقى هستند.
سخن نهايى در مورد رابطه آمريكا و صندوق بين المللى پول اين است كه صندوق اغلب ابزارى در دست آمريكا تلقى مى شود زيرا اين كشور بانفوذترين عضو آن است ولى از ديدگاه آمريكايى ها، متهم شدن به استفاده ابزارگونه از صندوق، بسيار بهتر از مجبور شدن آمريكا به اقدام يكجانبه در مواجهه با بحران هاى مالى بين المللى و پذيرا شدن تمام هزينه هاى آن به طور يكجانبه است.
از سوى ديگر بيشتر كشورهاى در حال توسعه هنوز به طور كامل در چارچوب اقتصاد جهانى انسجام نيافته اند ولى برخى از اين كشور ها سريع تر از آنى كه انتظار مى رفته پيشرفت كرده اند. هم اكنون ما تقريباً به داشتن بازارى واحد و جهانى براى كالا، خدمات و سرمايه نزديك شده ايم و در همين حين نيز بايد يك بازار مالى واحد براى ارزهاى ملى داشته باشيم. امورى كه در بازار مالى مذكور رخ مى دهد به طور فزاينده اى متأثر از سياست هاى ملى بسيارى از كشور ها است و نه فقط كشورهاى توسعه يافته بزرگ. براى مثال سياست هاى اقتصادى چين ارزش دلار و ديگر ارزهاى مهم را متأثر مى سازد. بنابراين انسجام جهانى بازار ها به خودى خود منجر به همكارى اقتصادى نمى شود و همكارى اقتصادى در سطح جهانى از سوى توافقات منطقه اى بويژه در عرصه تجارت تهديد مى شود.
گفتنى است كه ضرورت اصلاحات در IMF از آن جا احساس مى شود كه اين نهاد براى تحقق در پيشرفت راه عمومى و جهانى نيازمند مشروعيت و باور تك تك اعضا به احترام گذاشته شدن به نگرانى هاى آنان است. بنابراين اگر اعضاى صندوق بين المللى پول بر اين باور باشند كه صندوق مذكور تحت تسلط تعداد انگشت شمارى از كشورهاى قدرتمند است كه فقط به فكر منافع خود هستند، مشروعيتى براى اين نهاد بين المللى وجود نخواهد داشت. در همين راستا اصلاحات در صندوق بين المللى پول براى تقويت قدرت مديريت و مشروعيت آن با ۲ هدف كلى مطرح شده است: ۱ـ آماده سازى صندوق براى رويارويى با بحران هاى بازارهاى در حال ظهور ۲ـ افزايش شانس ايفاى نقش آمرانه صندوق در برطرف ساختن موارد عدم توازن در اقتصاد جهان.
اصلاح صندوق بين المللى پول
نمى توان صندوق بين المللى پول را تعطيل كرد، همچنين نمى توان لزوم اصلاحات در آن را انكار كرد. اين نهاد بايد تقويت شود تا بتواند به نحو كارآمدترى به نظام ماليه بين المللى رسيدگى كند تا به هدف اصلى خود يعنى پيشبرد همكارى مالى بين المللى و ايجاد راهكارى براى تعامل و همكارى بين اعضا برسد.
در سال ،۲۰۰۵ مدير اجرايى IMF تغييرات عمده اى را در نحوه مديريت و فعاليت هاى اين نهاد پيشنهاد كرد، اين تغييرات يا به عبارتى نقاط نيازمند به اصلاح عبارتند از:
* اصلاح نظارت بر كشورهاى عضو.
* در پيش گرفتن نوع جديدى از نظارت چندجانبه جهت كمك به برطرف ساختن تهديدات سيستمى فراروى ثبات نظام مالى، از جمله موارد بزرگ عدم توازن مالى.
* اصلاح توزيع آرا IMF و قدرت تصميم گيرى براى شناسايى اهميت اقتصادى بازارهاى در حال ظهور كشورهاى در حال توسعه.
* ايجاد تأسيسات جديدى براى تأمين مالى اقتصاد كشورهايى كه دشوارى هايى را به دليل ضعف در موازنه پرداخت ها و امكانات فراروى خود تجربه مى كنند.
* بازنگرى در سياست قرض دهى صندوق در هنگامى كه يك كشور قادر به بازپرداخت كامل بدهى هاى خود به آن نيست.
* تدوين روشى جديد براى انتخابات مدير اجرايى صندوق.
مدير اجرايى صندوق همچنين پيشنهاد داد كه كميته اى خاص براى بررسى نحوه افزايش درآمد صندوق تشكيل شود. زيرا درآمد صندوق كه بطور سنتى از بهره هاى تعلق گرفته به وام هاى اعطايى به دست مى آيد به دليل كاهش استقراض ها از صندوق كم شده اند. يكى از موارد پيشنهادى اين كميته براى افزايش درآمد، فروش مقدارى از ذخاير طلاى صندوق بود كه به منظور ايجاد اعتبارى درآمد را براى صندوق انجام مى گرفت ولى اين امر ممكن است نياز به موافقت كنگره آمريكا داشته باشد زيرا اين كشور تنها عضو IMF است كه با داشتن ۱۵ درصد كل رأى آن توان وتو كردن طرح هاى صندوق را دارد.
اصلاح در نحوه نظارت صندوق
در طول سال هاى متمادى مفهوم نظارت صندوق گسترش يافته و هم اكنون گزارش هاى سالانه آن مسائل بسيارى را مورد بررسى قرار مى دهد كه طيف گسترده اى از اين مسائل ربط كمى با وظيفه اصلى صندوق دارد. به عبارت ديگر، مشكلاتى به خاطر گسترش حوزه نظارت صندوق از تأكيد بر نرخ هاى مبادله و سياست هاى كلان اقتصادى به حوزه هاى داخلى اقتصادى كشور ها مثل اصلاح ساختارى، ثبات بانكى، مسائل اجتماعى و فعاليت هاى ضد پول شويى بروز كرده است. ولى در واقع در عصر جهانى شدن تأكيد IMF بايد بر مسائل ضرورى، چارچوب بندى اين مسائل در بسترى جهانى و استفاده بهتر از مزيت رقابتى صندوق باشد. اين مزيت رقابتى به دليل گستره جهانى صندوق و حوزه عمل آن يعنى اقتصاد كلان است.
اصلاحات مورد نظر در نحوه نظارت صندوق از اين قرار است كه ديگر نيازى به تهيه گزارشات مفصل سالانه در مورد كشورهاى داراى اقتصاد با ثبات نيست. همچنين طبق پيشنهاد مدير اجرايى صندوق، كار نظارت صندوق بايستى بر امكانات مالى و توازن پرداخت هاى آنان متمركز شود. علاوه بر اين، وى خواستار تأكيد بيشتر بر هدف اساسى نظارت صندوق - يعنى برآورد واسطه منطقى بين نرخ مبادله و سياست هاى كلان با ثبات ملى و بين المللى است.
نظارت بين المللى
درست است كه گزارش هاى نظارتى IMF اطلاعات مفيدى درباره كشورهاى گوناگون در اختيار ما قرار مى دهند ولى نمى توانند با عدم توازن جهانى بين بزرگترين كشورهاى دنيا مقابله كنند.
از اين رو مدير اجرايى IMF شكل جديدى از نظارت را پيشنهاد داده كه طبق آن روندى از نظارت بين المللى براى حصول تعديل چند جانبه سياست كشوهاى دچار مشكل به وجود خواهد آمد.
در مورد ضرورت وجود اين نوع از تعديل، كه شامل گفت وگوهاى دو جانبه ميان مقامات آمريكايى و چينى مى شود بحث زيادى شده است. ولى اجلاس ها و گردهمايى هاى چند جانبه فعلى براى تحقق اهداف جديد IMF كافى نيستند. براى مثال گروه ۷ كه متشكل از كشورهاى بزرگ صنعتى است (كانادا، فرانسه، آلمان، ايتاليا، ژاپن، انگليس و آمريكا) هيچ كدام از كشورهاى داراى اقتصادهاى بزرگ در حال ظهور را در برنمى گيرد. اگر چه رهبران اين كشور ها گاهى اوقات به صورت غيررسمى به نشست سالانه رهبران گروه ۷ دعوت شده اند، ولى صندوق بين المللى پول در هيچ كدام از اين نشست ها نقش اساسى را نداشته است، اين صندوق نمى تواند كشورهايى را كه مسئول موارد عظيم عدم توازن در سطح جهان هستند و بدين وسيله ثبات اقتصاد جهان را تهديد مى كنند ملزم به تغيير سياست هاى خود كند. براى مثال IMF نمى تواند چين را مجبور به تجديد نظر در نرخ گذارى ارز خود نمايد همان طور كه نمى تواند آمريكا را وادار به كاهش كسرى بودجه خود كند.
اصلاح نحوه مديريت صندوق بين المللى پول
ساز و كار تصميم گيرى در صندوق بين المللى پول كه در ابتداى تأسيس آن مبنى بر نظام برتون وودز بود هنوز در قالب شمارش سهم رأى كشور ها در تصميم گيرى هاى آن كاربرد دارد. ولى اشكال ديگرى از تصميم گيرى در اين نهاد وجود دارد. بايد گفت سهم رأى واقعى با سهم معين شده در ابتداى كار تفاوت دارد. بدين صورت كه وقتى كل تعداد آرا در صندوق افزايش يافته. بيشتر اين افزايش براى ايجاد افزايش نسبى در خدمت رأى دهى دو كشور مورد استفاده قرار گرفته است.
براى افزايش قدرت رأى كشور ها در IMF، دو مرحله پيش بينى شده است. در مرحله اول چهار كشور چين، كره جنوبى، مكزيك و تركيه كه ميزان رأى آنها بسيار كمتر از وزن اقتصادى آنها است اندكى افزايش حق رأى خواهند داشت. در مرحله دوم كه قرار است در نيمه دوم سال ۲۰۰۸ انجام شود، فرمول جديدى براى شمارش آرا به كار برده مى شود كه از اين طريق افزايش كلى در آراى كشورهايى كه حق رأى كمى دارند صورت مى گيرد. اين امر به بازتوزيع مجدد عمده حق رأى در صندوق منجر مى شود.
امكانات جديد ارائه وام
كشورها معمولاً پس از آن كه دچار مشكل مى شوند به دنبال تسهيلات صندوق مى روند و در اين زمان است كه مجبورند بر سر پيش شرط هاى الحاقى به وام هاى اعطايى صندوق به توافق برسند. از جمله مواردى كه براى اصلاح در صندوق پيشنهاد شده ايجاد امكانات جديد براى ارائه تسهيلات قبل از وقوع مشكل است. اين نوع از وام شامل حال كشورهايى مى شود كه داراى سياست هاى كلان اقتصادى موفق و حد و مرز مشخصى براى بدهى هاى خود هستند ولى به خاطر ضعف در موازنه پرداخت ها و تعهدات مالى خود در معرض بحران هستند. اگر چه اين وام نيز همراه با پيش شرط هايى ارائه مى شود ولى مزيت آن در اين است كه اين پيش شرط ها به سياست هاى تثبيت اقتصاد كلان و كاهش تعهدات كشور وام گيرنده محدود شده و بر جزئيات داخلى كشورها متمركز نمى شوند.
ارائه وام به كشورهاى بدهكار
در حال حاضر IMF ارائه وام به كشورى كه نتواند به تعهدات خود در قبال طلبكاران خارجى عمل كند را در صورتى كه كشور مذكور نسبت به طلبكاران خارجى «نيت خوب» داشته باشد ادامه مى دهد. در مورد آرژانتين، صنعت بين المللى پول ارائه وام به اين كشور را حتى زمانى كه معلوم شده بود همكارى نزديكى با وام دهندگان ندارد ادامه داد. در نهايت هم بحران مالى اين كشور موجب شد وام دهندگان به آن ضررهاى بزرگى را متحمل شوند. اين جريان موجب شد ۲ مسأله مطرح شود: ۱- آيا صندوق بايد به مسائل اقتصاد كلان كشورها جهت كسب اطمينان از توان آنها براى بازپرداخت بدهى خود توجه كند؟ ۲- چطور مى توان فهميد كه يك كشور «با نيت خوب» سرگرم تلاش براى رسيدن به توافق با طلبكاران خارجى خود است.
مدير اجرايى صندوق در جواب مسأله اول عنوان داشته كه توان يك كشور براى پرداخت بدهى خود بايستى بر مبناى يك طرح مالى ميان مدت و توافقى، در چارچوب كلان صورت گيرد.
در مورد مسأله دوم هم پيشنهاد شده كه سياست صندوق مبنى بر ارائه وام به كشورهايى كه بدهى هاى عقب افتاده دارند بايد مورد تجديدنظر قرار گيرد. يعنى اين كه صندوق بايد نقش مهمترى در توافقات اعطاى وام ايفا كند و يا اين كه به كل از دادن وام به كشورهاى بدهكار خوددارى كند. البته راهكار اول بهتر به نظر مى رسد.
نحوه انتخاب رئيس صندوق بين المللى پول
از زمان تأسيس IMF، رئيس آن هميشه اروپايى بوده است و آمريكا هم به شرط ملاحظه شرايط مورد نظر خود و تأييد گسترده فرد مورد نظر، با اين امر موافقت داشته است.
در مقابل آمريكا هم حق انتخاب رئيس بانك جهانى و نيز معاون اول مدير اجرايى IMF را دارا مى باشد، ولى اين وضع ديگر نمى تواند ادامه يابد. امضاى IMF بايد در انتخابات رئيس آن مشاركت داشته باشند. براى اين كار، هيأت اجرايى صندوق بايد مسئول تهيه ليستى كوتاه از نامزدهاى رياست IMF شود. اين ليست بايد در نشست سالانه هيأت مديره صندوق به تصويب برسد. نامزد رياست IMF بايد مورد حمايت اكثريت اعضاى آن نيز باشد يعنى ۷۰ درصد آراى اعضا را به خود اختصاص دهد.
نتيجه
هم آمريكا و هم ديگر كشورهاى دنيا نيازمند وجود IMF كارآمدترى هستند و اين كارآمدى عمدتاً به مشروعيت نهاد فوق بستگى دارد، ولى اصلاحات در IMF هنوز به درستى طرح نشده اند و هنوز براى قضاوت در مورد آنها زود است. از سوى ديگر لزوم اين اصلاحات با شكست واضح مذاكرات تجارى دوحه كه تهديدى براى نظام مالى بين المللى است بيشتر دريافته مى شود.
بايد دانست وظيفه اصلى امروزى صندوق با وظيفه آن در زمان تأسيس فرق مى كند. كنفرانس برتون وودز IMF را براى اداره نظام مالى مبتنى بر نرخ هاى مبادله ثابت ايجاد كرد. ولى امروزه وظيفه اصلى صندوق، مديريت بحران است كه بايد با همكارى نزديك با بخش خصوصى انجام شود. همچنين گرچه هم اكنون با هيچ بحران در حال ظهورى روبه رو نيستيم ولى اوضاع اقتصادى و مالى مى تواند با سرعت زيادى دگرگون شوند و بحران ها هميشه مايل به تجديد شدن هستند.
منبع: Council on Foreign Relations
تاريخ: مه ۲۰۰۷
* International Monetory Fund (IMF).