دكتر سيد حميد پورمحمدى
معاون امور بانكى، بيمه و شركت هاى دولتى
با ابلاغ سياست هاى اصل ۴۴ قانون اساسى، برنامه ريزى هاى جدى در بخش هاى مختلف اقتصادى براى خصوصى سازى بنگاه هاى دولتى اجتناب ناپذير شده و تمامى دستگاه هايى كه بنگاه هاى وابسته به آنها مشمول اين واگذارى ها قرار مى گرفت، برنامه هاى خود را براى واگذارى تهيه كرده و يا در دست تهيه دارند، در اين ميان بنگاه هاى وابسته به وزارت امور اقتصادى و دارايى، مشخصاً بانك ها از ويژگى ها و حساسيت هاى خاصى برخوردار هستند كه لازم بود امر واگذارى سهام آنها با برنامه ريزى ها و دقت هاى خاص صورت پذيرد. از ويژگى هاى بانك ها و بيمه ها كه آنها را نسبت به ديگر بنگاه ها متمايز و حساس مى نمايد، مى توان به ۲ نمونه اشاره كرد:
اول آن كه بيش از ۹۵ درصد از دارايى هاى اين بنگاه ها زير عنوان سپرده هاى مردمى و يا حق بيمه متعلق به سپرده گذاران و بيمه گذاران است و تنها حدود ۵ درصد دارايى ها كه در قالب سرمايه اين بنگاه ها نمايان مى شود متعلق به دولت است. لذا واگذارى سهام اين بنگاه ها بايد با رعايت حقوق سپرده گذاران و بيمه گذاران همراه باشد ثانياً بانك ها و بيمه ها اگرچه خود يك بنگاه اقتصادى هستند اما تأثير بسيار زيادى در سرنوشت ديگر فعالين اقتصادى كشور دارند به طورى كه استمرار حيات و تلاش ساير بنگاه ها منوط به تأمين منابع مالى مورد نياز از سوى بانك ها و پوشش ريسك هاى آنان از سوى بيمه ها است و در صورت عدم دقت در واگذارى بانك ها و بيمه ها طبيعتاً آسيب هاى جدى نه تنها به خود بنگاه ها بلكه به همه بخش هاى اقتصادى جامعه وارد خواهد شد. با در نظر داشتن اين حساسيت ها لازم بود با كسب نظر صاحبنظران و بهره مندى از تجربيات جهانى و تدوين برنامه دقيق امر واگذارى بانك ها و بيمه ها در دستور كار قرار گيرد. به همين منظور كميته هاى كارى متشكل از مديران و كارشناسان نظام بانكى و ديگر صاحبنظران و همچنين دستگاه هاى ذيربط ديگر به مسئوليت معاونت امور بانكى و بيمه اى وزارت اقتصاد تشكيل شده و برنامه خود را براى واگذارى سهام بانك هاى دولتى در قالب ۴۵۰۰ نفر ساعت تلاش ارائه كردند. شايان ذكر است كه اين برنامه مورد تأييد هيأت عالى واگذارى و متعاقباً هيأت دولت قرار گرفت. خاطر نشان مى سازد نظر به اهميت و حساسيت امر واگذارى بانك ها رئوس و چارچوب اقدامات صورت گرفته در معرض نظر و داورى همه صاحبنظران و دلسوزان كشور قرار مى گيرد تا با بررسى و نقد مشفقانه خود مسئولان امر را در اين اقدام خطير يارى كنند.
اهداف خصوصى سازى
كميته برنامه ريزى براى واگذارى سهام بانك ها با استناد به سياست هاى ابلاغى اصل ۴۴ قانون اساسى اهداف زير را در امر واگذارى سهام بانك ها موردنظر داشته است كه عبارتند از:
شتاب بخشيدن به رشد اقتصاد ملى،گسترش مالكيت در سطح عموم مردم به منظور تأمين عدالت اجتماعى، ارتقاى كارايى بنگاه هاى اقتصادى و بهره ورى منابع مادى و انسانى و فناورى، افزايش رقابت پذيرى در اقتصاد ملى، افزايش سهم بخش هاى خصوصى و تعاونى در اقتصاد ملى، كاستن از بار مالى و مديريتى دولت در تصدى فعاليت هاى اقتصادى، افزايش سطح عمومى اشتغال، تشويق قشرهاى مردم به پس انداز و سرمايه گذارى و بهبود درآمد خانوارها.
مبانى قانونى مرتبط با واگذارى
مستندات و مبانى قانونى امر واگذارى سهام بانك ها به شرح زير مورد توجه كميته برنامه ريزى براى واگذارى سهام بانك ها قرار گرفته است:
مفاد اصل ۴۴ قانون اساسى، سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى، مواد ۹ الى ۲۴ قانون برنامه سوم توسعه كشور، مواد ۶ الى ۹ قانون برنامه چهارم توسعه كشور، بند (د) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۳۸۵ كل كشور، مبانى قانونى واگذارى سهام به محرومان (سهام عدالت)
الزامات واگذارى سهام بانك ها
از سوى ديگر با توجه به مبانى و مستندات قانونى ذكر شده و همچنين با عنايت به اهداف مطروحه در امر واگذارى سهام بانك ها، كميته برنامه ريزى الزاماتى را براى واگذارى تدوين نموده است كه به شرح زير هستند:
قيمت گذارى سهام از طريق بازار بورس و برنامه ريزى براى واگذارى حق تقدم اين سهام، اطلاع رسانى مناسب براى ترغيب و تشويق عموم به مشاركت از طريق فراخوان عمومى، جلوگيرى از ايجاد انحصار و رانت اطلاعاتى، تضمين بازدهى مناسب سهام شركت هاى مشمول واگذارى، واگذارى سهام شركت هاى مشمول طرح در قالب شركت هاى مادر تخصصى و شركت هاى زيرمجموعه با كارشناسى همه جانبه، جذب مديران با تجربه، متخصص و كارآمد به منظور افزايش بهره ورى بنگاه هاى مشمول واگذارى، تغيير وظايف حاكميتى دولت و ايفاى نقش جديد آن در سياستگذارى، هدايت و نظارت بر اقتصاد ملى، تخصيص درصدى از منابع واگذارى براى حوزه هاى نوين با فناورى پيشرفته در راستاى وظايف حاكميتى.
فرآيند پيشنهاد، تصميم گيرى و اجراى برنامه واگذارى
فرايند پيشنهاد و تصميم گيرى و اجراى امر واگذارى سهام بنگاه ها براساس قانون برنامه چهارم توسعه در قالب زير صورت مى گيرد كه بايد هر يك از فرآيند اجرايى كار به دقت و با تأمل كافى صورت پذيرد.
در اين فرآيند دستگاه اجرايى ذيربط سهام قابل واگذارى را پيشنهاد مى كند، سپس هيأت عالى واگذارى، روش و زمان واگذارى را بررسى و تأييد مى كند تا به تصويب هيأت وزيران برسد. بعد از آن شركت مادر تخصصى مربوطه به سازمان خصوصى سازى جهت فروش سهام وكالت مى دهد تا اين سازمان قيمت پايه را كه مى بايد به تأييد هيأت عالى واگذارى برسد را تعيين مى كند. پس از اين مرحله است كه سازمان خصوصى سازى امكان مى يابد تا طبق روش مصوب و سازوكارهاى خود نسبت به فروش سهام اقدام كند.با بررسى هاى اوليه و ملحوظ دانستن مبانى قانونى و الزامات امر واگذارى، كميته خصوصى سازى بانك ها از اوايل سال ۱۳۸۵ شروع به كار نمود اين كميته متشكل از مديران و اعضاى هيأت مديره بانك هاى مشمول واگذارى بوده كه در معاونت امور بانكى، بيمه و شركت هاى دولتى وزارت امور اقتصادى و دارايى فعاليت خود را آغاز كرد. كميته مزبور ۳ زير گروه به شرح زير تشكيل داد كه عبارت بودند از؛
اول:كارگروه جمع آورى تجربيات خصوصى سازى كه مسئوليت اين كارگروه به عهده بانك صادرات ايران بوده و ساير بانك هاى مشمول واگذارى در اين كارگروه عضويت داشتند وظيفه اين كارگروه جمع آورى تجربيات و مستندات كشورهايى بود كه اقدام به واگذارى بانك هاى خود و شركت هاى بيمه بودند و تجارب آنها كه حاكى از موفقيت ها و ناكامى در اين عرصه بود با دقت و تأمل بسيار مورد بررسى قرار گرفت تا از اين رهگذر بتوانيم در واگذارى سهام بانك ها و شركت هاى بيمه موفق عمل نماييم.در كارگروه دوم كه «كارگروه مالى» نام داشت و مسئوليت آن به عهده بانك تجارت بود و شامل بانك هاى صادرات، ملت و رفاه مى شد وظايفى چون شفاف سازى دارايى ها و آماده سازى و قيمت گذارى سهام بانك براى واگذارى تعريف شد.
در كارگروه سوم با نام «كارگروه حقوقى» با مسئوليت بانك ملت وظيفه خطيرى مانند تدوين مقررات و آئين نامه هاى مورد نياز براى قبل، حين و بعد از واگذارى سهام بانك ها تعريف شده بود.
هر يك از كارگروه هاى ۳ گانه فوق بررسى هاى خود را در ۲ حوزه شناسايى چالش هاى فراروى امر خصوصى سازى بانك ها و نيز مديريت چالش ها و اجرايى نمودن امر خصوصى سازى به انجام رساندند كه در حوزه اول ۳ مورد چالش در قالب هاى اجرايى، حقوقى و مالى شناسايى گرديدند.
براى اجرايى كردن امر خصوصى سازى و مديريت بر چالش فراروى واگذارى سهام بانك ها ۳ اقدام بايد صورت مى پذيرفت. اين اقدامات و برنامه ها كه «برنامه جامع خصوصى سازى» ناميده شد عبارتند از:
الف) اقدامات قبل از خصوصى سازى.
ب) اقدامات در حين خصوصى سازى.
ج) اقدامات بعد از خصوصى سازى.
در هر يك از موارد فوق كارگروه هاى سه گانه اى برنامه هاى خود را تدوين و ارائه نمودند. در بخش چالش هاى اجرايى، نحوه واگذارى ۴۰ درصد سهام عدالت و مشكلات مربوط به نحوه توزيع آن، محدوديت هاى سرمايه گذارى خارجى، مشكلات مربوط به نيروى انسانى شناسايى شد.
در بخش چالش هاى قانونى و حقوقى، عدم تطابق اساسنامه فعلى با شرايط جديد، عدم تعيين تكليف سهامداران قديم و نيز عدم تعيين تكليف ساير دعاوى احتمالى عليه بانك مورد بررسى قرار گرفت.
در بخش چالش هاى مالى نيز لزوم شفاف سازى ۱۳ مورد به شرح زير مورد تأكيد قرار گرفت:
1- بدهى هاى دولت به بانك ها
2- قرض الحسنه اعطايى بانك ها به يكديگر
3- تسهيلات اعطايى به بانك كشاورزى
4- تعيين تكليف ما به التفاوت نرخ ارز غير فاينانس
5- ضمانت نامه هاى قديمى
6- مطالبات معوق قديم كه در ساليان متمادى در صورت هاى مالى بانك ها باقى مانده است.
7- تعهدات بابت مطالبات سهامداران
8- موجودى هاى نقدى، تمبر مالياتى، طلا و نقره
9- موجودى نزد بانك مركزى
10- مطالبات از بانك مركزى، نتيجه يكسان سازى نرخ ارز
11- موجودى نزد بانك ها
12- تسهيلات در تعهد و تضمين دولت
13- تجديد ارزيابى دارايى ها در راستاى بررسى ها و نتايج حاصله از اقدامات فوق، اقدامات انجام شده منجر به تأكيد بر لزوم مطالعه و بررسى تجارب ساير كشورها شد و موارد زير جهت اجرا پيشنهاد گرديد.
1- تداوم نظارت دولت در بانك هاى خصوصى شده
2- لغو محدوديت هاى سرمايه گذارى خارجى
3- روش هاى تسويه مطالبات(دولتى، غيردولتى)
4- متناسب نمودن نسبت كفايت سرمايه با استاندارد بين المللى
5- تعيين تكليف نيروى انسانى
6- ايجاد قوانين خاص در صنعت بانكدارى
7- بستر سازى لازم براى مشاركت مردم در امر خصوصى سازى
در اينجا دستاوردهاى كارگروه حقوقى نيز پس از بررسى ها به شرح زير بوده است:
1- تهيه اساسنامه پيشنهادى بانك هاى مشمول خصوصى سازى
2- تهيه پيش نويس قانون نحوه واگذارى سهام بانك ها
3- تهيه پيش نويس قانون نحوه اداره امور بانك ها
4- تهيه پيش نويس آيين نامه استخدامى
5- تهيه پيش نويس آيين نامه معاملات
6- تهيه پيش نويس آيين نامه اعتبارات
7- تهيه پيش نويس آيين نامه آموزشى
8- تهيه پيش نويس آيين نامه انضباطى
9- تهيه پيش نويس آيين نامه ايجاد يا تعطيلى شعبه يا باجه يا نمايندگى بانك ها در خارج از كشور و نحوه اداره آن
10- تهيه پيش نويس آيين نامه نظارت بر مسافرت هاى خارجى مأموران غير ثابت بانك ها
11- تهيه آيين نامه فوق العاده اشتغال و مزاياى مأموران ثابت اعزامى به خارج از كشور بانك ها
12- تهيه آيين نامه اجرايى عمليات پولى و بانكى در مناطق آزاد تجارى - صنعتى جمهورى اسلامى ايران
13- ارائه راهكارهاى لازم در خصوص مطالبات سهامداران قديم بانك ها
دستاوردهاى كارگروه مالى نيز با محدوديت لزوم شفاف سازى در ۴ بخش زير خلاصه شد.
1- بررسى در خصوص تجديد ارزيابى دارايى ها
2- تهيه صورت وضع تسويه تعهدات بابت مطالبات سهامداران قديم
3- شناسايى وثايق تمليكى و ارائه فهرست آنها به منظور تجديد ارزيابى
4- طبقه بندى مطالبات سررسيد گذشته و معوق(از نظر تاريخى و نوع وثايق)
در بخش شفاف سازى مطالبات نيز جداى از لزوم تهيه فهرست هاى بلندبالايى از مطالبات و مغايرت ها و تأكيد بر لزوم تنظيم واقعى آنها دو عامل، امكان احتساب ذخيره استهلاك و نيز تهيه فهرست
ضمانت نامه هاى قديمى ذينفع وزراتخانه ها مورد تأكيد قرار گرفت.
اقدامات عملياتى و فرهنگى
اقدامات عملياتى، شامل آن دسته از اقداماتى است كه بايد از سوى دولت و مجلس و مجمع عمومى صورت بگيرد و عبارتند از:
1- تعيين تكليف ضمانت نامه هاى قديمى(وزارتخانه ها)
2- تعيين تكليف مطالبات سهامداران قديم بانك ها از بابت سهام دولتى آن ها
3- شيوه قيمت گذارى و تجديد ارزيابى دارايى ها
4- بررسى ظرفيت بازار سرمايه(بورس)جهت جذب حجم عظيم سرمايه
5- بررسى انواع محدوديت هاى مربوط به مالكيت خارجى با هدف افزايش سرمايه گذارى خارجى
6- تصويب قوانين خاص مرتبط با امر خصوصى سازى
همچنين در بحث اقدامات عملياتى پاره اى از وظايف نيز مى بايد از سوى مجمع عمومى صورت گيرد كه شامل تصويب اساسنامه جديد، ايجادواحدى در هر بانك براى امور خصوصى سازى، مجوز هزينه كردن تمبرهاى مالياتى قديمى بلا استفاده، مجوز قيمت گذارى سكه و جواهرات قديمى، مجوز ايجاد ساختار سازمانى بهينه در بانك هاى مشمول، تعيين تكليف مطالبات معوق قديم لا وصول، تعيين تكليف بدهى از بابت «تسهيلات اعطايى به بانك كشاورزى» در كنار«مطالبات از دولت»، تعيين تكليف درباره وجه التزام (نرخ سود بخش اقتصادى+6 درصد) براى بدهى هاى معوق در تعهد دولت، مجوز تجديد ارزيابى وثايق تمليكى، تعيين تكليف مطالبات سهامداران قبلى بانك صادرات ايران و /// مى شدند.
اما در بخش اقدامات فرهنگى، اطلاع رسانى جامع و گسترده در ۳ بخش (متوليان خصوصى سازى، عامه مردم و بانك هاى مشمول) مورد بررسى قرار گرفت.
برنامه هاى جامع خصوصى سازى
اين برنامه ها در دو بخش برنامه ها و اقدامات در حين خصوصى سازى و پس از خصوصى سازى تقسيم بندى گرديد. در بخش اول مواردى چون، فراهم كردن مؤسسات بازارساز براى بازارگردانى سهام بانك هاى مشمول واگذارى، تعيين ميزان و زمان عرضه اوليه سهام بانك هاى مشمول واگذارى، زمان بندى و اولويت بندى عرضه سهام بانك هاى مشمول واگذارى، تعيين تركيب بهينه سهامداران با تمركز بر موضوع سهامداران استراتژيك بويژه بانك هاى خارجى و شركت هاى
سرمايه گذارى، تعيين تكليف سهام عدالت و نحوه مديريت آن، تعيين تكليف نحوه واگذارى سهام به كاركنان مورد تأييد قرار گرفت و درباره مواردلازم الاجرا در بخش پس از خصوصى سازى مواردى همچون ايجاد واحد سازمانى مديريت سهام در بانك ها، برنامه ريزى تعديل نيروى انسانى، اصلاح چيدمان شعب، اصلاح ساختار سازمانى قابل اجرا تشخيص داده شده است.
