سعيد مستشار/محمدحسن مصلى نژاد
سرانجام آن گونه كه انتظار مى رفت، لايحه سياست هاى ابلاغى اصل ۴۴ قانون اساسى در كميسيون ويژه اين اصل در مجلس بررسى و نهايى شد. اين لايحه كه از آن به عنوان يكى از نمونه هاى همكارى جدى مجلس با دولت ياد شده، هفته گذشته با حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد تغيير نسبت به لايحه پيشنهادى دولت براى تقديم به هيأت رئيسه مجلس آماده شد تا در صورت تصويب در صحن علنى مجلس و تأييد شوراى نگهبان به دولت ابلاغ و سپس عملياتى شود. لايحه تدوين شده داراى ۹ فصل است كه در آن ، اهداف و قلمرو فعاليت هر يك از بخش هاى خصوصى ، تعاونى و دولتى به تفصيل بيان شده است. در اين لايحه، همچنين توسعه بخش تعاون به سهم ۲۵ درصدى از اقتصاد پيش بينى شده كه يكى از موارد مهم اين بخش تأمين بانك توسعه تعاون از طريق ادغام صندوق تعاون و سرمايه گذارى دولت و تحت نظر وزير تعاون است. گفت وگوى « ايران » با عادل آذر عضوكميسيون ويژه اصل ۴۴ با هدف واكاوى موضوعاتى از جمله لايحه ضد انحصار، خصوصى سازى، مكانيسم واگذارى سهام عدالت، حجم دارايى هاى قابل واگذارى دولت، بررسى راه هاى جذب سرمايه گذارى خارجى و آخرين مصوبات كميسيون ويژه است .
مهمترين الزام براى اجرايى شدن سياست هاى اصل ۴۴ در ميان دولتمردان، نهادينه شدن تفكر و انديشه اى است كه آزادسازى و خصوصى سازى را در راستاى منافع و مصالح ملى ببيند. از طرفى يك دغدغه و مانع جدى كه از اول راجع به اين اصل وجود داشته اين بوده كه سياست ها به نوعى در بخش هايى منحرف شود يا اين كه كند پيش رود يا حتى مفاهيمى همچون خصوصى سازى از آن مفهوم مورد انتظار فاصله گيرد....
استنباط من اين است كه خوشبختانه ما براى اين تحول و تحرك اقتصادى در راستاى دست يافتن به چشم انداز ۲۰ ساله حركت هاى خوبى را آغاز كرده ايم. قبلاً اگر يكى از چالش هاى جدى را خلأ يا موانع قانونى مى دانستيم، امروز مى توانيم بگوييم كه حدود ۹۵ تا ۹۹ درصد اين قضايا حل شده است. حالا آن يك درصد هم طبيعى است ديگر و اينها همه در واقع خروجى ذهن بشر است و اشكالى بر آن وارد نيست. از نظر اسناد بالادستى هم اكنون ما چشم انداز داريم، برنامه هاى ۵ ساله داريم، سياست هاى كلى نظام و سياست هاى خصوصى سازى و واگذارى فعاليت هاى دولتى و غير دولتى داريم. بنابراين چه از نظر سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى و چه از لحاظ قانون اجراى اين سياست ها موانع به شكل جدى برطرف شده است.
اما واقعيت اين است كه اين قوانين بايد اجرا شوند. يعنى فهرست وار اگر بخواهم بگويم، اولاً يك عزم ملى چه در دولت و چه در نظام و اركان آن بايد پديد آيد كه اين قوانين اجرا شود. همچنين در رابطه با مانع روانى و فرهنگى، سرمايه گذارى بخش غير دولتى و كار آفرينان هنوز به آن فرهنگ نهايى و بنيادى دست پيدا نكرده است.
دوم اين كه خواست و اراده مديران بخصوص مديران دولتى براى واگذار كردن فعاليت ها به بخش غير دولتى بايد جدى تر شود. يعنى اگر شما قانون داشته باشيد، اما اين اراده و عزم در مديران دولتى كه قدرت اقتصادى شان به همين فعاليت ها متكى است وجود نداشته باشد، الآن هم مثل دوران گذشته اتفاق خاصى نمى افتد.
مانع سوم بر سر راه اجراى اصل ۴۴ كمبود سرمايه و مديريت تقاضا براى بنگاه هاى غير دولتى است.
نكته مهم ديگر، اطلاع رسانى، شفاف سازى و جلوگيرى از سودجويى و رانتخوارى است، به طورى كه ريسك سرمايه گذارى در شركت ها را حداقل كند تا آنها يى كه سرمايه گذار واقعى اند و مى خواهند حقيقتاً فعاليت اقتصادى كنند، بتوانند فعاليت هاى اقتصادى دولتى را تحويل بگيرند و آن را به بهره ورى برسانند، نه اين كه مثلاً يك سود زودگذرى از كنار آن بگيرند و بعد رهايشان كنند. اينها چيزهايى است كه بايد پيش بينى شود.
* در خصوص فعاليت هاى صدر و ذيل اصل ۴۴ قانون اساسى و همچنين مصوبات اين جلسه با عنايت به جنبه هاى حاكميتى و تصدى گرى دولت در اين امور چه اتفاقات تازه اى رخ خوهد داد؟
مستحضريد كه دولت موظف بوده براى اين لايحه چارچوب ها و راهكارهاى اجرايى تعريف و ارائه كند...
فعاليت هاى اقتصادى در كشور كلاً به سه گروه تقسيم مى شوند: يك گروه فعاليت هايى كه خارج از صدر اصل ۴۴ هستند و ما تحت عنوان گروه ۱ از آنها ياد مى كنيم. گروه دوم فعاليت هايى هستند كه از انحصار طبيعى يا انحصار قانونى برخوردارند و گروه سوم فعاليت هاى صدر اصل ۴۴ قانون اساسى اند كه مالكيت، مديريت و سرمايه گذارى آنها را اختصاصاً بايد دولت انجام دهد. اينها در واقع همان جنبه هاى حاكميتى هستند كه دولت يا در آنها متولى شده يا اگر جنبه هاى تصدى گرى دارد، بنابه اقتضائات خاصى بايد همچنان در دست دولت باشد، مگر آنكه خود اجازه دهد بخش خصوصى وارد آن شود. به عنوان مثال كالاها و خدمات انتظامى، امنيتى و اطلاعاتى يا مواردى كه در بند «ج» سياست ها استثنا شده اند؛ مثل بانك مركزى، بانك ملى، بانك كشاورزى، بانك توسعه صادرات، بيمه مركزى، بيمه ايران، كشتيرانى ايران، هواپيمايى ايران و شركت ملى نفت ايران.
مصوبه مهم ديگر در حوزه فعاليت بخش هاى دولتى و غيردولتى است. مثلاً گروه ۱ فعاليت ها كه خارج از صدر اصل ۴۴ است، به كلى در دست بخش غيردولتى خواهد بود و دولت اگر بنا شد وارد آن شود، بايد بيايد و از مجلس اجازه بگيرد و با مصوبه آن اقدام كند.
مالكيت و فعاليت گروه ۲ در دست دولت است، اما بخش خصوصى هم مى تواند در آن به عنوان رقيب دولت وارد شود.
نهايتاً فعاليت هاى گروه ۳ كه دولت در آن انحصاراً مالكيت، سرمايه گذارى و مديريت را در اختيار دارد، اما در عين حال بخش غيردولتى نيز مى تواند در جنبه هاى فنى، مالى و خدمات مديريتى، فنى و مهندسى آن مشاركت كند، مشروط بر آن كه دولت اجازه دهد. مصوبه مهم ديگر كه باز چارچوب اين قانون را شكل مى دهد، تعريف سهام عدالت و چگونگى فراگير كردن اين سهام است.
* در حال حاضر بخشى از شركت هاى مشمول اصل ۴۴ از طريق سهام عدالت در حال واگذارى است. اين سهام چه حجمى از جامعه را پوشش مى دهد و فرمول توزيع آن به چه نحو تنظيم شده است؟
در اين مصوبات آمده است كه سهام عدالت تا حدود ۴۲ ميليون نفر از جامعه را پوشش مى دهد و رويه و فرمول توزيع اين سهام ميان اين ۴۲ ميليون نفر ـ يعنى ۶ دهك جامعه ـ از دهك اول تا ششم به اين صورت است كه به دهك اول و دوم با تخفيف
۵۰ درصدى در قيمت سهام عدالت واگذار مى شود و ۱۰ ساله هم براى آنها قسط بندى مى شود. براى دهك هاى سوم، چهارم، پنجم و ششم دولت حداكثر مى تواند ۳۰ درصد تخفيف دهد (حسب موارد) و ديگر تقسيطى در كار نخواهد بود، هرچند تخفيف خودش نوعى تقسيط هم است.
واگذارى اصل ۴۴ چند شركت دولتى را شامل مى شود و ارزش ريالى اين شركت ها چقدر است؟ به نظر مى رسد اجراى سياست هاى كلى اصل ۴۴ زمينه را براى تبديل دولت بزرگ و سرمايه دار به دولت كوچك اما سياستگذار و نظارتگر مقتدر آماده مى كند و در مقابل بخش خصوصى را از موقعيت انزوا به وضع پويا سوق مى دهد.
حجم دارايى هاى دولت متشكل از حدود
۱۵۰۰ شركت اگر بخواهد واگذار شود، چيزى حدود ۱۵۰ ميليارد دلار پول و سرمايه نياز دارد. اين پول الآن داخل كشور وجود ندارد. البته در مصوبات كميسيون ويژه گفته شده كه بايد بخشى از اين واگذارى ها را به عنوان تسهيلات در اختيار سرمايه گذاران و خريداران قرار دهيم؛ بخصوص در مناطق محروم و توسعه نيافته، بانك ها بايد كمك كنند و تسهيلاتى را در اختيار خريداران قرار دهند تا اين چرخه واگذارى سرعت بيشترى گيرد. با اين وجود، اين ۱۵۰ ميليارد دلار را بعيد مى دانم كه نه در بورس ما باشد و نه داخل كشور بخصوص در اين سال هاى اوليه. كشش موجود در بورس فعلاً حدود ۵۰ ميليارد دلار تخمين زده مى شود كه كمبود
۱۰۰ ميليارد دلارى را بايد از راه تشويق سرمايه گذاران خارجى جذب كرد. الآن ايرانيان خارج از كشور به تنهايى بالغ بر ۵۰۰ تا ۶۰۰ ميليارد دلار در آنجا سرمايه گذارى كرده اند. اين اتفاق مى تواند براى ما حامل اين پيام باشد كه موانع پيش روى سرمايه گذارى خارجى و خارجيان كه مايلند بيايند و سهام شركت هاى ما را بخرند، رفع شود.
همان گونه كه مطلعيد در اين قانون حساسيت ويژه اى در خصوص نهادهايى مانند بانك ها وجود دارد و همواره خوف ايجاد رانت و سوء استفاده شديد در اين ميان مطرح بوده است. براى اين كه شائبه انحصار در اين قانون پيش نيايد، تصور مى كنيد واگذارى بانك ها و بيمه ها بايد در چه قالبى باشد؟ آيا مشخص است كه مثلاً واگذارى بانك ها در قالب شركت هاى سهامى عام يا تعاونى هاى سهامى عام يا نهادهاى عمومى غيردولتى باشد؟
بله، مؤسسات عمومى غيردولتى و اشخاص حقوقى ديگر حداكثر ۱۰ درصد سهام مى توانند بخرند. اشخاص حقيقى نيز حداكثر مى توانند
۵ درصد سهام داشته باشند. اينها مشخص شده است؛ ولى سياست هاى كلى، راجع به اين موضوع كه مثلاً بگوييم وضع قانون بانكدارى در اينجا چگونه خواهد بود، بحث نكرده است. اين سياست ها، نحوه واگذارى فعاليت هاى اقتصادى شامل بانكدارى، بيمه و فعاليت هاى صدر و ذيل اصل ۴۴ را روشن كرده است. بقيه موارد قطعات ديگرى از اين پازل هستند؛ مثل قانون سرمايه گذارى خارجى، قانون بورس، قانون تجارت و ماليات بر ارزش افزوده. اينها مواردى هستند كه يا بايد ايجاد شوند يا اگر ايجاد شده اند بايد اصلاح شوند و البته بيايند و به عنوان يك سيستم كامل در تعامل با هم قرار گيرند.
به اعتقاد من، قانون موجود در ارتباط با بانكدارى كه فقط از راه شركت هاى سهامى عام يا تعاونى سهامى عام قابل اجراست، مانعى جدى بر سر راه سرمايه گذارى افراد حقيقى و حقوقى است كه سرمايه گذارى خارجى در كشور را دچار مشكل خواهد كرد.
* اگر بخواهيم مصداقى تر وارد شويم و سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى را به عنوان يك برنامه استراتژيك بپذيريم، در اين برنامه آيا به نقش كليدى مؤلفه هاى اقتصادى كشور از جمله همين سيستم بانكى براى رسيدن به اهداف توجه شده است؟
ببينيد، اين مصوبات نيامده قانون بانكدارى را بگويد؛ قانون بانكدارى چيز ديگرى است يا مثلاً نيامده قانون سرمايه گذارى خارجى ارائه دهد. اينها قوانينى هستند كه بايد در اين لايحه كمك حال باشند. براى مثال اين مصوبات به ما مى گويد كه اگر قرار باشد سياست هاى ابلاغى را در بند «الف» عملياتى كنيم، چگونه عمل كنيم. فرض كنيد آنجايى كه گفته شده سهام عدالت بايد با اولويت به مناطق محروم و روستاها واگذار شود، جزءجزء اين سياست هاى كلى در اين قانون آمده و عملياتى و قانونمند شده است. يا آنجا كه مى گويد فعاليت هايتان را واگذار كنيد، به طور شفاف تعيين كرده كه اين فعاليت ها مثلاً در قالب بورس باشد يا مزايده. سيستم اگر كشش نداشت و سهم امكان فروش نيافت مذاكره را چگونه انجام دهيم. سرمايه گذاران خارجى چگونه وارد بورس شوند. يا سؤالاتى از اين قبيل كه عرضه سهام شركت هاى مشمول سياست هاى كلى در قالب بورس هاى داخلى خارجى چگونه باشد و نحوه توانمندسازى اين شركت ها براى عرضه در بورس با چه كيفيتى انجام شود.
* در سياست هاى كلى مقام معظم رهبرى تأكيد شده بود كه مقررات ضدانحصار بايد تدوين شود تا از تبديل انحصارات دولتى به انحصارات خصوصى جلوگيرى شود و شفافيت در فعاليت ها صورت گيرد. شما در كميسيون ويژه اصل ۴۴ براى اين كه امنيت از جهت ورود و خروج بنگاه ها به بازارهاى مختلف فراهم شود و مردم، متخصصان و صاحبنظران اطمينان كافى بيابند كه بازارها در انحصار عده اى خاص قرار نخواهد گرفت، چه كرده ايد؟
دولت در مرحله اول درخصوص سياست هاى كلى اصل ،۴۴ لايحه ويژه اى به مجلس تقديم كرد با همين عنوان «لايحه اجراى سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى». قبلاً هم مجلس لايحه ديگرى داشت تحت عنوان «لايحه ضد انحصار» كه آن را در كميسيون اقتصادى بررسى مى كرد. زمانى كه كميسيون ويژه اين دو لايحه را مبناى كار قرار داد و آن را به بررسى گذاشت مشخص شد كه بين اين دو همپوشانى زيادى به ويژه در خصوص بند «ه» سياست هاى كلى اجراى اصل ۴۴ تحت عنوان «اعمال حاكميت دولت و جلوگيرى از انحصار» وجود دارد. كميسيون خيلى از موارد خاص را كه به بند «ه» سياست ها ارتباط پيدا مى كرد، در لايحه اجراى سياست هاى كلى اصل ۴۴ كنار گذاشت و براى اين كه همپوشانى اش با لايحه ضدانحصار به حداقل برسد، آن را به لايحه ضدانحصار به حداقل برسد، آن را به لايحه ضد انحصار ارجاع داد و مابقى مواد را بررسى كرد. به همين خاطر شما مى بينيد كه لايحه اوليه دولت قبل از تقديم به مجلس حدود ۷۹ ماده است و زمانى كه به دست مجلس مى رسد، به ۳۹ ماده تقليل مى يابد. در همين شرايط هم باز موادى وجود داشت كه به بحث انحصار و ضدانحصار و اعمال حاكميت دولت مرتبط مى شد.
آنچه در كميسيون ويژه اصل ۴۴ اتفاق افتاد، اين بود كه اين دو لايحه يعنى لايحه اجراى سياست هاى كلى اصل ۴۴ و لايحه ضدانحصار كه قبلاً به مجلس آمده بود، با هم ادغام شد و لايحه جديدى با عنوان سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى و اصلاح موادى از برنامه چهارم توسعه اقتصادى ـ اجتماعى كشور شكل گرفت.
عمدتاً مهم ترين چارچوب اين مصوبات كميسيون را كه تا امروز تقريباً مى شود گفت ۹۹ درصد آن نهايى شده و به جمع بندى درباره آن رسيديم، مرورى دوباره بر تعاريف بود و همچنين رفع تعارضات و كمبودها و خلأ ها در مصوبات كه تا حدود زيادى نهايى شد و ان شاءالله به عنوان خروجى كميسيون ويژه، تقديم مجلس خواهد شد. مهم ترين چارچوبى را كه ما مى توانيم در خروجى كميسيون ويژه ببينيم ـ كه البته اصل و بنيان آن هم بر دو لايحه تقديمى دولت است ـ تعاريف ويژه اى است كه در اين خروجى آمده مثل: بازار چيست، انحصار چيست، رقابت چيست، شركت چيست، موانع قانونى چيست، شخص حقيقى كيست و شخصيت حقوقى چيست. همچنين همان گونه كه اشاره كردم، تعاريفى كه در ساير قوانين ما خلأ دارد يا احتمالاً با عنايت به محتويات اين لايحه نياز به تجديد نظر دارد، مجدداً در مصوبات جديد كميسيون ويژه آمده است.
* بيشترين سهم واگذارى ها براساس لايحه اصل ۴۴ قانون اساسى متعلق به كداميك از دستگاه هاست؟
اين را اينجا مشخص نمى كنيم. چون اين يك فرمول كلى است؛ مگر يك جايى مصداقى باشد كه بشود آن را اسم برد. مثلاً اينجا مى گوييم تعاون چه مى شود يا فرض بفرماييد صدر و ذيل اصل ۴۴ چيست يا سهام عدالت چگونه تعريف مى شود اما ديگر در سهام عدالت نگفتيم كه اين پتروشيمى باشد يا بانك يا نفت يا بيمه.
اين سؤال را بايد از دولتى ها پرسيد كه چه بخشى در اينجا يا در آن فرمول واگذاريشان سهم دارد. ما فرمولى داريم كه ۸۰ درصد فعاليت هاى اقتصادى دولت در صدر و ذيل اصل ۴۴ بايد واگذار شود؛ مثلاً در صدر اصل ۴۴ دولت ممكن است بگويد من سهم ام را در بانك تجارت ۴۹ درصد حفظ مى كنم، ولى در بانك ملت مى خواهم ۲۰ درصد را حفظ كنم. اينها را ديگر بايد ببينيم كه برنامه دولت براى واگذارى به چه نحوى است. در اين لايحه شما نمى توانيد سهم بخش ها را معين كنيد. چون ما مصداقى جلو نرفتيم.
* در اين لايحه براى بخش تعاون چه فكرى شده است؟
اتفاقاً مصوبه مهمى كه از استخوان بندى اين خروجى و از مصوبات كميسيون بوده، درخصوص بخش تعاون و چگونگى دستيابى به سهم ۲۵ درصدى اين بخش است. توافق برنامه ۵ ساله پنجم، مشوق هايى كه براى بخش تعاون ديده شده، تعريف تعاون، انواع تعاونى ها مثل تعاونى هاى فراگيرملى، تعاونى هاى سهامى عام، تعاونى هاى فراگير استانى، تعاونى هاى عدالت شهرستانى و تعاونى هاى متعارف از مواردى است كه اين لايحه درخصوص آن به تعريف واحد رسيده است. همچنين چگونگى شكل گيرى اينها و نحوه تشكيل بانك تعاون نيز در اين لايحه مشخص شده است.
ساختار كلى خصوصى سازى از جمله هيأت عالى واگذارى، اعضا، وظايف، شوراى عالى سياستگذارى اصل ۴۴ و همين طور اعضا و وظايفش كه رئيس آن رئيس جمهور و وزيرش وزير امور اقتصادى و دارايى مى شود و درواقع شوراى رقابت، اعضاى شوراى رقابت، چگونگى شكل گيرى شوراى رقابت و وظايف آن، چگونگى اعمال حاكميت دولت و چگونگى جلوگيرى از انتقال انحصار دولتى به انحصار بخش خصوصى، چارچوب اين مصوبات و اين لايحه را شكل مى دهند؛ به علاوه فرآيند واگذارى و مؤلفه ها و فاكتورهايى كه در واگذارى بايد مورد نظر باشند، مثل اندازه شركت، فعاليت و مأموريت شركت، تكنولوژى شركت، وضع مالى شركت، حساسيت مشتريان نسبت به خدماتى كه اين شركت ها مى دهند و زمان بندى واگذارى فعاليت هاى اقتصادى به شركت ها (مثلاً اين كه بانك ها چه زمانى واگذار شوند و توالى واگذارى آنها چگونه باشد) در مصوبات كميسيون ويژه آمده است.
* نكته مهم ديگرى كه معمولاً در فرآيند واگذارى ها بايد به آن توجه كرد و نسبت به آن حساس بود، بحث اشتغال است. تكليف نيروى كارى كه تا ديروز در شركت هاى دولتى ـ خواه سودآور و خواه زيانده ـ مشغول به كار بوده اند و امروز با واگذارى اين شركت ها ماندن يا رفتن آنها به تصميم بخش خصوصى بستگى پيدا مى كند، چيست؟
درست است. تجربه دنيا نشان داده كه آن هدف اصلى كه بحث اشتغالزايى است معمولاً در سال هاى اوليه افت پيدا مى كند؛ اما اين نبايد ما را بترساند. در مصوبات كميسيون ويژه آمده است كه سطح اشتغال نبايد بعد از واگذارى يك بنگاه اقتصادى به نسبت زمان قبل از واگذارى كمتر شود. اين تمهيدات پيش بينى شده تا موجب بيكارى در جامعه و دلزدگى و ناراحتى و دلسردى مردم و تصميم گيرندگان و مديران ما نشود. چون اثر اين بعد از پنج سال و ۱۰ سال خودش را نشان مى دهد. طبيعتاً اگر يك چنين تمهيداتى پديد آيد و موانع پيش رو برداشته شود و به ويژه بحث خصوصى سازى و فعاليت بخش غيردولتى به عنوان يك فرهنگ درآيد به نحوى كه تمام لايه هاى اجتماعى و مردم را در توليد و اقتصاد مداخله و مشاركت دهد، مطمئناً اين حركت عظيم ان شاءالله به اهداف ارزشمند خود دست پيدا خواهد كرد.
