سيد جواد سيد پور

لايحه بودجه سال ۸۷ كل كشور پيش از رفتن به مجلس، خود به خبرى كامل تبديل شده است. زيرا تغييرات احتمالى مترتب بر آن بسيارى را برآن داشته كه با تأمل بيشترى نسبت به اين مسأله برخورد كنند. خبر از اين قرار است كه لايحه بودجه سال ،۸۷ تبصره نخواهد داشت و فقط شامل يك ماده واحده به همراه چند جدول خواهد بود و تبصره ها در لايحه اى جداگانه به قانون دائمى تبديل خواهند شد. شايد اين سؤال براى بسيارى مطرح شود كه تا پيش از اين لايحه بودجه كه هر ساله توسط دولت به مجلس تقديم مى شد داراى چه ويژگى ها و خصوصياتى بوده كه اكنون قرار است تغيير بيابد و اين تغييرات چه چيز هايى را از بودجه حذف خواهد كرد.
* ساختار بودجه در سال هاى قبل
در سال هاى گذشته مجموعه اى كه تقديم مجلس مى شد شامل لايحه اصلى بودجه و سه پيوست بود كه پيوست شماره ۱مربوط به طرح هاى عمرانى، پيوست شماره ۲ مربوط به بودجه شركت هاى دولتى و پيوست شماره ۳ مربوط به بودجه استانى بود. خود لايحه اصلى بودجه نيز از ۵ قسمت تشكيل مى شد، ۱- ماده واحده و تبصره ها، ۲- جداول خلاصه بودجه ۳- در آمدها (به تفكيك: بخش، بند و اجزاى آن و همچنين به تفكيك دستگاه هاى اجرايى) ۴- اعتبارات برحسب برنامه دستگاه ۵- اعتبارات متفرقه.
علاوه بر اينها يك گزارش توجيهى، شامل توجيه ارقام مندرج در لايحه بودجه و آثار اقتصادى ناشى از اجراى لايحه، توسط سازمان مديريت و برنامه ريزى وقت تهيه و به كميسيون تلفيق مجلس ارائه مى شد.
در اين راستا البته مشكلات و تنگناهايى در فرايند تهيه و تنظيم بودجه وجود داشت كه از آن جمله مى توان به اشكالات مربوط به تركيب درآمدها و هزينه هاى دولت، مشكلات مربوط به نظام طبقه بندى بودجه، مشكلات مربوط به قوانين و مقررات ناظر بر تهيه وتنظيم بودجه و مسائل سياسى و حاشيه اى نظام بودجه ريزى اشاره كرد.
اما براى برون رفت از چنين شرايطى كارشناسان پيشنهاد دادند كه در بودجه به لحاظ شكلى و نه محتوايى تغييراتى اعمال شود تا روند بررسى آن سرعت يابد. اين تغيير البته رويكردهاى كلى بودجه سال ۸۷ را دچار ايراد نخواهد كرد.
* رويكردهاى بودجه ۸۷
راهبردهاى كلان بودجه مورد توجه دولت نهم، بسط و تحقق عدالت اجتماعى و ايجاد فرصت هاى برابر، توسعه و تعالى همه جانبه درون زا، ايجاد فضاى فرهنگى، رشد آگاهى ها و فضايل اخلاقى، توسعه علوم و فناورى، خود اتكايى در توليد، فعال كردن ظرفيت هاى اقتصادى و ارتقاى بهره ورى است.
در بودجه سال آينده رهنمودها وتوصيه هاى مندرج در مفاد سياست هاى كلى اصل ۴۴ قانون اساسى و محورهاى اساسى لايحه قانونى اجراى اين اصل مورد تأكيد قرار گرفته است كه ممنوعيت هرگونه سرمايه گذارى براى شروع فعاليت جديد خارج از عناوين صدر اصل مذكور و واگذارى حداقل ۲۰ درصد از فعاليت هاى خارج از اصل ۴۴ در سال ۸۷ به بخش هاى غير دولتى از مهم ترين رويكردهاى آن به شمار مى آيد.
اما به غير از اين، واگذارى تخصيص و توزيع اعتبارات جارى و عمرانى به دستگاه هاى اجرايى، مبادله سند قرارداد بودجه با دستگاه اجرايى در سطح اهداف كمى، نظارت كلان راهبردى از سوى معاونت برنامه ريزى و نظارت راهبردى رئيس جمهور، نظارت عملياتى از سوى دستگاه هاى اجرايى و تفاوت هاى مالى و حقوقى توسط وزارت امور اقتصادى و دارايى و ديوان محاسبات كشور از جمله نكات جديد تهيه و اجراى بودجه سال ۱۳۸۷ كل كشور خواهد بود.
يكى از تغييرات عمده بودجه سال آينده كاهش حجم تبصره هاست كه تا حد امكان محدود خواهد شد و آن قسمت از تبصره ها باقى مانده از قانون بودجه سال ۱۳۸۶ كل كشور كه ماهيت دائمى داشته باشد به عنوان لايحه جداگانه قبل از ارائه بودجه به مجلس تقديم مى شود تا از اين نظر براى بودجه ۱۳۸۷ كل كشور مشكلى به وجود نيايد.
پيش بينى مى شود بودجه سال آينده همچون بودجه سال جارى انقباضى باشد به طورى كه اعتبارات هزينه اى رشد محدودى خواهد داشت و در زمينه اعتبارات تملك دارايى هاى سرمايه اى سقف اعتبار سال ۱۳۸۶ در نظر گرفته خواهد شد.
* بودجه ريزى در ايران
اما اين بودجه كه اينقدر از آن صحبت مى شود چيست؟ بودجه (Budget) كلمه اى است فرانسوى كه به همان شكل وارد زبان فارسى شده و معنى آن كيف يا كيسه چرمى است كه صورت دريافت ها و پرداخت هاى كشور را در آن قرار مى دادند. اين كيسه چرمى اكنون مهم ترين ابزار براى اداره اقتصاد ملى كشور و وسيله اصلى مديريت محسوب مى شود. در ايران سابقه طولانى براى بودجه وجود دارد. ايرانيان در كشور دارى و ترتيب دفاتر ديوانى و اصول مالى تبحر داشته اند. اما نقطه شروع بودجه ريزى به شكل جديد آن به دوره قاجار باز مى گردد. در اين دوره ماليات ها به اسم ومبلغ و نوع محل و مؤدى در دفاترى به نام «جزو جمع» نوشته مى شد. اين دفاتر در اختيار مستوفيان هر محل قرار مى گرفت و از روى آن براى هر سال دستورالعملى تنظيم مى كردند. دستورالعمل مذكور شامل درآمد و هزينه هر محل و تغييراتى بود كه در سال مربوطه داده مى شد. اين دستور العمل ها باتصويب صدر اعظم و صحه شاه به حكام ولايات براى اجرا ابلاغ مى گرديد. حكام ملزم به رعايت دستورالعمل هاى آمده در دفاتر بودند و تخطى از آن ميسر نبود. پس از مشروطه وزارت ماليه (دارايى) تأسيس شد و حكام از دريافت و پرداخت ماليات معاف شدند و اختيارات خود را به وزارت ماليه تفويض كردند و دفاتر «جزو جمع» به وزارت ماليه واگذار شد. از اين دوره به بعد بود كه آرام آرام استفاده از كلمه بودجه در ايران معمول گرديد. اما نخستين بودجه در سال ۱۲۸۹ شمسى توسط صنيع الدوله وزير ماليه وقت تنظيم گرديد كه در دوره دوم مجلس شوراى ملى به آن مجلس تقديم شد.
در اين بودجه صورت عايدات و مخارج به جزء و بر حسب وزارتخانه ها ووضع مالى تشريح شده و براى نخستين بار اصول فنى تدوين بودجه به مفهوم آن زمان رعايت گرديده است.
از آن زمان تاكنون ۹۷ سال مى گذرد و در طول اين دوره و براساس الگو ها و نظام هاى جديد مالى و بودجه اى، روش و نظام بودجه ريزى و بودجه نويسى كشور نيز تغييراتى يافته است. به طورى كه در آخرين مورد و در قانون برنامه چهارم توسعه، قانون گذار دولت را مكلف كرده تا از روش بودجه ريزى عملياتى استفاده كند.
* بودجه ريزى عملياتى
بودجه ريزى عملياتى مرحله پيشرفته تر بودجه برنامه اى است. در اين روش در قالب برنامه هاى مختلف فعاليت ها و عملياتى كه بايد انجام شود با نرم و شاخص استاندارد و تعريف شده و مقادير حجم كار و حجم عمليات مشخص مى شود و سپس با استفاده از قيمت تمام شده هر واحد كار به سرجمع هزينه عمليات و از جمع هزينه عمليات به سرجمع اعتبارات برنامه ها و امور مى رسند. در اين روش دو عمل انجام مى شود. يكى از سطح كلان(برنامه) تا خرد ترين فعاليت جهت تعيين حجم تمام عمليات به تفكيك و دومى برآورد كل اعتبارات از خرد ترين فعاليت تا سطح برنامه با استفاده از استاندارد قيمت تمام شده هر واحد كار.
براساس نظر كارشناسان اجراى بودجه ريزى عملياتى به طور كامل حداقل ۸ تا ۱۰ سال كار بى وقفه را مى طلبد. در سال هاى گذشته اقدام هاى مفيدى در اين زمينه صورت گرفته و پيش بينى مى شود حسب تكليف برنامه چهارم توسعه در بودجه سال ۸۷ اين روش ادامه يابد.
* تبديل تبصره هاى بودجه
با تقويت رويكرد عملياتى كردن بودجه شفافيت بيشترى در نظام مالى كشور به وجود خواهد آمد. دراين راستا پيش بينى مى شود با حذف تبصره ها، انضباط مالى دولت بيشتر و از افزايش هزينه هاى جارى و به تبع آن حجم بودجه جلوگيرى به عمل آيد.
همچنين پيش بينى مى شود تبديل تبصره هاى بودجه به مواد قانونى، صراحت و قابليت بيشترى به بودجه ببخشد و زمينه اعمال نظرهاى شخصى و چانه زنى هاى مصلحتى را از بين ببرد.
به همين جهت در سال هاى ۸۱ ، ۸۲ ، ۸۳ و ۸۴ حدود ۷۰ تا ۸۰ حكم از قانون بودجه حذف شد تا زمينه براى بودجه ريزى شفاف تر فراهم شود. آنچه در سال ۸۱ تحت عنوان «قانون تنظيم بخشى از مقررات مالى دولت» به تصويب مجلس رسيد در واقع تبصره هايى بود كه پيش از آن در قانون گنجانده مى شد. از اين نظر مى توان گفت كه اقدام دولت در اين زمينه مسبوق به سابقه بوده و چيز جديدى نيست. پيش بينى مى شود بودجه سال ۸۷ كل كشور كه بزودى از سوى دولت تقديم مجلس شوراى اسلامى خواهد شد ضمن حفظ چارچوب كلى به لحاظ شكلى متفاوت از سال هاى گذشته باشد.