]سيد جواد سيدپور]

رئيس جمهور در نامه اى به معاون اول دستور داده است تا شورايى عالى متشكل از ۲۷ نفر از استادان دانشگاه، مديران، مسئولان و صاحب نظران به تدوين برنامه پنجم توسعه بپردازند. بنابر اهميت اين موضوع و توجه به مسأله برنامه هاى توسعه، در اين مجال تلاش كرديم مرورى بر تاريخچه برنامه ريزى در ايران داشته باشيم و فراز و فرودهاى آن را، حتى به طور اندك، بررسى كنيم. در اين قسمت نگاهى خواهيم داشت به پيدايش تفكر برنامه ريزى در ايران و مرورى بر ۶ برنامه عمرانى پيش از انقلاب اسلامى.
ابوالحسن ابتهاج نخستين رئيس سازمان برنامه در خاطراتش مى نويسد: «در هنگامى كه مشغول تهيه مقدمات برنامه براى كشور شدم، در عمل ديدم هر جا كار ما به وزارت ماليه برمى خورد با كارشكنى محمود بدر (كفيل وزارت ماليه) مواجه مى شدم. ناچار به علا (نخست وزير) گفتم كه استنباط مى كنم بدر با كارهايى كه ما در نظر داريم انجام دهيم، موافق نيست و چون وزارت ماليه در كارهاى ما خيلى مؤثر است خواهش مى كنم به ديدن بدر برويم و موضوع را با او مطرح كنيم شايد راه حلى پيدا شود. علا قبول كرد و ۲ نفرى به دفتر بدر رفتيم و همه دلايلى را كه در جلسات قبل در حضور خودش گفته بودم دوباره تكرار كردم و لزوم تهيه برنامه بلند مدت را براى عمران مملكت يادآور شدم.
بدر گفت: شما ايران و ايرانى را نمى شناسيد ولى من مى شناسم. اصلاً برنامه بلند مدت يعنى چه؟ جواب دادم در كارهاى مربوط به مملكت نبايد روز مره و بدون برنامه زندگى كرد . بدر گفت: من اعتقاد دارم در ايران بايد
روز مره زندگى كرد. من فكر فردا را هم نمى توانم بكنم. آن وقت شما مى خواهيد نقشه تهيه كنيد كه ۵ سال ديگر چه كار بكنيد؟ انجام اين كار در اين مملكت غير ممكن است و اين فكر اصلاً عملى نيست. وقتى از دفتر بدر بيرون آمديم به علا گفتم من ديگر دنبال اين كار را نخواهم گرفت. وقتى كفيل وزارت ماليه عقيده دارد كه بايد روزمره زندگى كرد و نظرش درست مخالف فلسفه برنامه ريزى است، تلاش ما به جايى نخواهد رسيد...
به رغم گذشت بيش از ۵۰ سال از اين ماجرا هنوز هستند كسانى كه به برنامه هاى بلند مدت يا ميان مدت اعتقادى ندارند و معتقدند كه بايد همه چيز را رها كرد و زحمت هماهنگى و ساماندهى را به آن «دست پنهان» سپرد يا اصلاً به كسى سپرد. اما با وجود همه مخالفت هاى صورت گرفته حتى به طور ظاهرى برنامه هاى عمرانى تدوين و تصويب شد و حداقل هايى را از زير بناها و امكانات فراهم ساخت. اما اين كار دقيقاً از چه سالى و چگونه شروع شد؟
* پيدايش برنامه ريزى در ايران
كار برنامه ريزى در ايران در سال ۱۳۱۶ شمسى با تشكيل شوراى اقتصاد با هدف بررسى طرح هاى اقتصادى و پيشنهاد راه هاى عملى براى اجراى آنها به هيأت دولت (متشكل از ۱۰ عضو به رياست نخست وزير) شروع شد . در سال هاى ۱۷-۱۳۱۶ يك كميسيون دائمى با تصويب شوراى اقتصاد مأمور تهيه برنامه ۷ ساله كشاورزى شد كه نتيجتاً منجر به تهيه پيشنهاد هايى درباره اصلاح وضع كشاورزى و مسأله مهاجرت شد. ولى پس از سال ۱۳۱۷ اين موضوع مسكوت ماند و مسأله برنامه ريزى تا سال ۱۳۲۳ به دست فراموش سپرده شد. در سال ۱۳۲۳ شوراى عالى اقتصاد دوباره تشكيل شد. كه اين بار وظايف آن عبارت بودند از تثبيت نرخ پول، تشويق و افزايش توليدات، بررسى امور مالى و فنى كارخانه هاى دولتى، ايجاد نظم در امور اقتصادى و تأمين حداقل زندگى مردم. شوراى اقتصاد دوم نيز فعاليت چشمگيرى نداشت و نتوانست از عهده انجام وظايف محوله اش بر آيد و لذا در سال ۱۳۲۵ دولت براى مقابله با بحران ها و دشوارى هاى اقتصاد دست به انجام دو اقدام مهم زد. اول، تأسيس بانك صنعت و معدن جهت اصلاح وضع كارخانه هاى دولتى (بجز صنعت نفت، دخانيات و راه آهن) كه امور كليه كارخانه ها و مؤسسات اقتصادى دولت در اين بانك متمركز گرديد. دوم تشكيل هيأت عالى برنامه كه وظيفه اين هيأت تهيه برنامه هفت ساله توسعه اقتصادى بود. اين هيأت نيز يك برنامه ۶۲ ميليارد ريالى تهيه كرد كه خارج از توان مالى دولت بود و براى تأمين اعتبار آن از بانك بين المللى توسعه و ترميم تقاضاى وام كرد و بانك مركزى نيز خواستار ارائه جزئيات طرح ها و برنامه ها شد و دولت نيز جهت تأمين نظر مذكور در سال ۱۳۲۵ با شركت موريسن نودسن قراردادى را منعقد نمود. شركت مذكور نيز گزارش خود را تحت عنوان «برنامه توسعه و عمران ايران» به دولت ايران ارائه كرد كه وسعت برنامه مذكور خارج از توان مالى دولت بود و لذا دولت با توجه به برنامه شركت مذكور و با كمك هيأت عالى برنامه و نظرات كارشناسان ايرانى در سال ۱۳۲۶ يك برنامه ۷ ساله تهيه كرد كه به صورت لايحه در ارديبهشت ماه ۱۳۲۷ به مجلس شوراى ملى ارائه شد و مجلس نيز در بهمن سال ۱۳۲۷ برنامه مذكور را با اعتبارى معادل ۲۱ ميليارد ريال تصويب كرد. به لحاظ پيش بينى تأمين ۳۲ درصد از اعتبارات برنامه از منابع خارجى و تقاضاى وام توسط ايران از بانك بين المللى ترميم و توسعه و درخواست بانك مذكور جهت ارائه اطلاعات بيشتر دولت نيز قراردادى با مؤسسه مشاورين «ماوراء بحار» منعقد كرد و مؤسسه مزبور نيز گزارش خود را در مهرماه ۱۳۲۸ به دولت ارائه كرد و براساس آن دولت مذاكرات خود را با بانك جهت اخذ وام شروع كرد كه مدتى بعد به علت ملى شدن صنعت نفت و محاصره اقتصادى مذاكرات قطع گرديد. در سال هاى ۱۳۲۶ تا ۱۳۳۲ جمعاً ۹ دولت در مصدر حكومت بودند كه حاكى از بى ثباتى سياسى شديد حاكم بود و لذا در چنين شرايطى امكان اجراى برنامه فراهم نبود و در نتيجه در شهريور سال ۱۳۳۴ اجراى برنامه متوقف گرديد. براى آشنايى بيشتر و كند و كاو در مسائل نظرى برنامه ها ى توسعه ايران نگاهى به اهداف برنامه و بررسى عملكرد آن ضرورى است.
* اهداف برنامه اول
اهداف قانون برنامه اول توسعه كه از سال ۲۷ تا ۳۴ را در بر مى گرفت از اين قرار است:
- افزايش توليد و افزايش صادرات وتهيه مايحتاج عمومى مردم در داخل كشور.
- رشد و توسعه كشاورزى و صنايع و اكتشاف و
بهره بردارى معادن و ثروت هاى زير زمينى.
- اصلاح و تكميل وسايل ارتباط.
- اصلاح و بهبود بهداشت عمومى و بالابردن سطح معلومات و زندگى مردم.
- بهبود وضع معيشت عمومى و تنزل هزينه زندگى مردم.
اين اهداف به دليل عدم تأمين مالى و تعويض پى درپى دولت ها محقق نگرديدند و تنها اهدافى كه جامه عمل به خود پوشيدند عبارت بودند از :
الف- تأسيس سازمان برنامه كه عهده دار وظيفه برنامه ريزى رشد و توسعه اقتصادى، اجتماعى كشور گرديد.
ب- احيا و بهره بردارى از كارخانه هاى ايجاد شده قبل از جنگ جهانى دوم كه در جنگ دچار آسيب شده بودند.
* برنامه هفت ساله دوم
قانون برنامه هفت ساله دوم (۱۳۴۱-۱۳۳۴) در اسفند ۱۳۳۴ با اعتبار مصوب ۷۰ ميليارد ريال به تصويب مجلس شوراى ملى رسيد كه اين اعتبار در سال ۱۳۳۶ به دليل افزايش درآمد هاى دولت به
۸۴ ميليارد ريال افزايش داده شد. برنامه هفت ساله دوم عمرانى اهداف متعددى را در پيش گرفته بود كه از آن جمله مى توان به موارد زير اشاره كرد:
- توسعه و ترميم بنادر و شاهراه ها و تجهيز راه آهن سراسرى و اتصال خطوط راه آهن تهران به تبريز و مشهد و توسعه شبكه مخابراتى و تجهيز فرودگاه هاى تهران و آبادان و توسعه فرودگاه هاى شيراز و اصفهان
- ايجاد تأسيسات رفاه شهرى مانند لوله كشى آب و برق و آسفالت
- توسعه كشاورزى و تنظيم جريان آب رودخانه ها و ايجاد سد ذخيره اى.
- توسعه آموزش و پرورش در همه سطوح و مقاطع تحصيلى و توسعه بهداشت عمومى.
اما در ميان اين اهداف، برنامه دوم تنها بخشى از اهداف خود را محقق مى كند كه از آن جمله مى توان به اين موارد اشاره كرد:
گسترش تفكر برنامه ريزى، تربيت كادر آزموده و پيمانكاران ورزيده براى اجراى طرح هاى عمرانى، ساختمان ۳ سد كرج - سفيدرود و دز، احداث ۵۰۰۰ كيلومتر راه درجه يك و ،۲ توسعه شبكه راه آهن، احداث فرودگاه مهرآباد و كارخانه هاى قند و چيت سازى تهران و قائم شهر، سيمان دورود و منجيل، ريشه كنى مالاريا، برق رسانى به ۱۴۴ شهر و آسفالت خيابان هاى
۶۳ شهر، آب لوله كشى و تصفيه شده ۴۰ شهر از اهم اقدامات به عمل آمده در طول برنامه دوم توسعه بود.
از ضعف هاى برنامه دوم مى توان به افزايش بيكارى و تورم بالا و افزايش بدهى هاى خارجى به دليل دريافت وام هاى كلان اشاره نمود.
* برنامه سوم عمرانى
قانون برنامه سوم (۱۳۴۶-۱۳۴۱) در شهريور ۱۳۴۱ با اعتبارى معادل ۲۳۰ ميليارد ريال براى طرح هاى عمرانى و ۲۰ ميليارد ريال براى هزينه هاى ادارى به تصويب رسيد كه حدود ۹۲ درصد آن هزينه شد.
در برنامه سوم به عكس برنامه هاى اول و دوم كه صرفاً از يك سرى طرح و پروژه تشكيل شده بود، روش برنامه ريزى جامع به كار گرفته شد و به دنبال تكامل روش برنامه ريزى در ايران، عمليات عمرانى در برنامه سوم كاملاً از بودجه دولت جدا شده و در يكجا متمركز شد تا جامعيت برنامه تأمين و از اين طريق دولت داراى ۲ بودجه كاملاً مجزا، يكى بودجه عمومى و ديگرى بودجه عمرانى شود. هدف هاى برنامه در ۱۰ بخش به طور تفصيل تهيه و تدوين گرديد. اين ۱۰ بخش عبارت بودند از:
كشاورزى و آبيارى، صنايع و معادن، نيرو و سوخت، ارتباطات و مخابرات، فرهنگ، بهداشت و بهدارى، كار و نيروى انسانى، عمران شهرى، برنامه ريزى و آمار، خانه سازى و ساختمان.
در طول برنامه هاى اول و دوم، سازمان برنامه مسئوليت اجراى طرح هاى عمرانى را به عهده داشت، اما از برنامه عمرانى سوم به بعد به توصيه و رهنمود گروه مشاوران از دانشگاه هاروارد، اين مسئوليت را به عهده دستگاه هاى اجرايى گذاشت و خود صرفاً نقش مهم تر و مديريت امور اقتصادى كشور را عهده دار گرديد.
* برنامه چهارم عمرانى
قانون برنامه چهارم عمرانى كشور
(۱۳۵۱-۱۳۴۷) در اسفند ۱۳۴۷ با اعتبارى معادل ۴۸۰ ميليارد ريال به تصويب رسيد كه در انتهاى برنامه با تجديد نظرهاى به عمل آمده در برنامه بالغ بر
۵۷۷‎/۴ ميليارد ريال گرديد.
برنامه چهارم در ۱۷ فصل ذيل تهيه و تدوين شده بود كه عبارت بودند از: كشاورزى و دامپرورى، صنايع و معادن، نفت و گاز، آب، برق، حمل و نقل و ارتباطات مخابرات، عمران و نوسازى روستاها، عمران شهرى، ساختمان و مسكن، آموزش و پرورش، فرهنگ و هنر، جهانگردى و جلب سياحان، بهداشت و بهدارى، رفاه اجتماعى، آمار و بررسى، عمران ناحيه اى.
برنامه چهارم داراى ۲ نوع هدف كيفى و كمى بود.
هدف كيفى عبارت بود از: تسريع رشد اقتصادى و تكثير درآمد ملى از راه افزايش قدرت توليد با اتكاى بيشتر به توسعه صنعتى و بالا بردن بازده سرمايه، توزيع عادلانه تر درآمد، كاهش نيازمندى به خارج، تنوع بخشيدن به كالاهاى صادراتى و بهبود خدمات ادارى.
اما هدف هاى كمى از اين قرار بودند: پيش بينى متوسط رشد ساليانه ۹ درصد براى توليد ناخالص ملى، رشد ساليانه جمعيت به ميزان ۲‎/۶ درصد، پيش بينى ۸۱۰ ميليارد ريال سرمايه گذارى ثابت و افزايش نسبت پس انداز به توليد ناخالص ملى از ۱۸ درصد به
۲۵ درصد، پيش بينى متوسط رشد ساليانه ارزش صادرات كالاها و خدمات كشور در حد ۱۵‎/۶ درصد و محدود كردن رشد مصارف بخش عمومى و خصوصى به ترتيب در حد ۱۰ درصد و ۶‎/۷ درصد در سال.
* پنجمين برنامه عمرانى
برنامه پنجم عمرانى (۱۳۵۶-۱۳۵۲) در بهمن سال ۱۳۵۱ با اعتبار ۱۵۶۰ ميليارد ريال در ۲۸ فصل به تصويب رسيد و در تيرماه سال ۱۳۵۳ به دليل افزايش درآمد نفت مورد تجديد نظر قرار گرفت و در اسفند سال ۱۳۵۳ با اعتبار ۲۶۲۶ ميليارد ريال در ۳۵ فصل به تصويب مجلس رسيد.
هدف هاى برنامه پنجم كه در آغاز راه با افزايش درآمدهاى نفتى نيز همراه شده بود، اگرچه به ظاهر بسيار خوب بود، ولى نتايج بدى به بار آورد و تأثير سخت خودش را بر اقتصاد ملى ايران نهاد. اهداف اين برنامه عبارت بودند از:
- ارتقاى كيفيت زندگى همه گروه ها و اقشار اجتماعى كشور
- حفظ رشد سريع، متوازن مداوم اقتصادى همراه با حداقل افزايش قيمت ها
- افزايش درآمد طبقات مختلف با تأكيد خاص در مورد ارتقاى سطح معيشت گروه هاى كم درآمد
- گسترش جامع تر عدالت اجتماعى، اقتصادى، سياسى و فرهنگى با تأكيد خاص در مورد توزيع عادلانه تر خدمات در سطح همه گروه ها و قشرهاى اجتماعى
- بهبود كيفيت و افزايش عرضه نيروى انسانى فعال كشور به منظور افزايش بازدهى و برطرف كردن تنگناهاى توسعه
- حفاظت، احيا و بهبود محيط زيست، اعتلاى كيفيت زندگى جامعه بخصوص در نقاط پرجمعيت
- توسعه علوم و تكنولوژى و گسترش قوه خلاقه و ابتكار جامعه
- ايجاد مزيت نسبى در توليد و صدور كالاهاى صنعتى در سطح بين المللى
- حداكثر استفاده از منابع ارزى براى جبران كمبودهاى داخلى و مهار كردن فشارهاى تورمى سرمايه گذارى در خارج و ايجاد ثروت هاى ملى در جهت جايگزين كردن منابع پايان پذير نفت
- نگهدارى و زنده كردن ميراث ارزنده فرهنگى، پژوهش و آموزش فرهنگى و هنرى، گسترش فرهنگ و هنر، ايجاد تسهيلات براى آفرينش هنرى و ادبى و گسترش روابط فرهنگى.
* برنامه ششم عمرانى
برنامه ششم عمرانى (۱۳۶۱-۱۳۵۷) با اعتبارى معادل ۷۱۴۳۰ ميليارد ريال تهيه شد كه با پيروزى انقلاب اسلامى در سال ۱۳۵۷ تصويب و اجراى برنامه متوقف گرديد. هدف هايى كه برنامه ريزان براى اين برنامه مد نظر داشتند، عبارت بود از:
كاهش سهم نفت در مجموعه اقتصاد ملى از طريق كاهش صادرات آن و درآمدهاى حاصل از آن.
افزايش سهم توليدات صنعتى در مجموع توليد ناخالص ملى، خودكفايى در زمينه فرآورده هاى اساسى بخش كشاورزى، عدم تمركز و واگذارى اختيارات لازم به مردم و تخصيص منابع مناسب به مناطق و استان ها، كنترل رشد جمعيت، توسعه وسيع شبكه مخابراتى و ترابرى، كنترل مهاجرت از روستا به شهر از طريق افزايش كيفيت زيست و ميزان درآمد و تنوع اشتغال.
* الگوى برنامه هاى اول تا ششم قبل از انقلاب
در تهيه برنامه هاى اول و دوم (۱۳۴۱-۱۳۲۷) هيچ الگوى علمى مشخصى به منظور برنامه ريزى در جهت رسيدن به اهداف و برنامه هاى مذكور مورد استفاده قرار نگرفته است. در برنامه هاى مزبور از روش جمع طرح ها پيروى شده است. بدين شكل كه برنامه عبارت بود از تعداد معينى طرح و پروژه كه (عموماً در مسائل زيربنايى) همگى با اعتبارات دولتى و توسط دولت اجرا مى گرديدند. در برنامه سوم عمرانى از الگوى رشد اقتصادى (هارود - دومار) پيروى شده و در برنامه چهارم و پنجم مدل به كار رفته مدل جدول داده - ستانده بود و سرانجام روش مورد استفاده در تهيه برنامه ششم مدل اقتصادسنجى بود كه هرگز به انجام نرسيد.