] حسين شنوايى]

نقش ويژه روستاييان در تحقق اهداف سند چشم انداز ۲۰ ساله نظام جمهورى اسلامى و تفاوت در نگاه به شهر و روستا باعث مى گردد كه بانگاهى به سوابق و عملكرد كارگزاران فعاليت هاى عمران روستايى اعم از جهاد سازندگى، بنياد مسكن، دهيارى ، دفتر مناطق محروم و ... زمينه هاى توسعه موزون و درون زاى روستايى را شناسايى و روش هاى هماهنگى متوليان اقتصاد روستا، مديريت مشاركتى روستا و عمران كالبدى و زيرساختى روستا را براى پاسخگويى و مسئوليت پذيرى متناسب بررسى كنيم.

هر روزدروپنجره خانه اى در روستا بسته مى شود و توليدگرى بار سفر مى بندد تا به خيل عظيم مصرف كنندگان بپيوندد، آنقدر كه ماندن يك جوان در روستا باعث تعجب شده و گاهى از ميانگين سنى حدود ۶۰ سال براى جمعيت روستايى سخن به ميان مى آيد و اين يعنى همان واقعيت تلخ پايان روستا.
اين گروه به عنوان حاشيه نشين در حاشيه شهرها مسكن مى گزينند و به هر كارى تن مى دهندتا بتوانند زندگى كنندو اين «آمد» نشان از خيلى «پيامد»ها هم دارد: ناهنجارى ها، بحران هويت، اختلاط فرهنگى، گسست ها و...
اين اتفاق درحالى است كه بشر در عمر طولانى تاريخ، همواره موجودى روستانشين بوده و در سال ۱۸۰۰ تنها ۳ درصد جمعيت جهان شهرنشين بود.
براساس نتايج به دست آمده از سرشمارى ملى سال ،۱۳۸۵ جمعيت شهرى كشور را ۴۸ ميليون و ۲۴۵ هزارو ۷۵ نفر تشكيل مى داد كه در سال ۷۵ ، ۳۶ ميليون و ۸۱۷ هزارو ۷۸۹ نفر بوده است. از آن سو جمعيت روستايى در سال ۸۵ ، ۲۲ميليون و ۲۲۷ هزارو ۷۷۱ نفر بوده كه اين جمعيت در سال ۷۵ ، ۲۳ ميليون و ۲۳۷ هزار و ۶۹۹ نفر بود. كاهش جمعيت روستايى به اين معناست كه روستاييان در ۱۰ سال گذشته به شهرها مهاجرت كرده اند ياتعدادى روستا به شهر تبديل شده اند. به عبارت ديگر جمعيت شهرى درحال حاضر درحدود ۶۸‎/۴ درصد، جمعيت روستايى ۳۱‎/۵ درصد و جمعيت غيرساكن ۰‎/۱ درصد جمعيت كل كشور مى باشد.
موج فزاينده شهرنشينى را مى توان از يك سو به فقيرشدن نسبى مناطق روستايى و از سوى ديگر به ناهماهنگى فعاليت هاى عمران روستايى با توسعه روستايى نسبت داد كه بازخوانى اين مقوله خواهد توانست برنامه ريزى هاى كوتاه مدت و بلندمدت آينده را با كارايى بيشترى همراه كند.
* توسعه روستا و چند سؤال
ويژگى هاى ذكرشده درسندچشم انداز ۲۰ساله نظام جمهورى اسلامى ايران براى جامعه ايرانى (اعم از شهرى و روستايى) برخوردارى از دانش پيشرفته به همراه توليد علم و فناورى متكى بر سهم برتر نيروى انسانى و سرمايه هاى اجتماعى در توليدملى ذكر شده است.
در روند پرشتاب تكنولوژى و عصر ارتباطات و اطلاعات، نسل آينده روستايى ايفاى چه نقشى را براى خود مطالبه خواهد كرد
مهم است كه بدانيم امروز روستايى در كجاست، اما مهم تر آن است كه بدانيم در آينده او كجا خواهد بود
براى بهره مند ساختن دولت از همدلى و توانايى هاى عظيم مردم روستايى چگونه به روحيه تعاون و مشكلات عمومى روستاييان عمق خواهيم بخشيد
براى رشد بهره ورى عوامل توليد در روستا چه ساز و كارى انديشيده خواهد شد
زيرساخت هاى مناسب براى ارتقاى سطح درآمدو زندگى روستاييان و رفع فقر چيست
جمعيت جهان در حال حاضر حدود ۶ ميليارد نفر است كه پيش بينى مى شود در نيم قرن آينده و بويژه دركشورهاى جهان سوم به دوبرابر افزايش يابد. در كشور ما در سال ۱۴۰۰ بيش از ۶۰ ميليون نفر در شهرهاى بزرگ بيش از ۵۰۰ هزارنفر جمعيت اقامت خواهند داشت و به موازات آن شهرهاى بزرگ و كوچك جديد به وجود خواهد آمد. انتظار از توسعه در آينده اين است كه بتواند شكاف بين مناطق برخوردار و محروم را براساس عدالت اجتماعى در سياست ها و تصميمات راهبردى تا سطح منطقى و قابل قبول كاهش دهد و با تقويت نهادهاى مردمى، زمينه حضور مديريت دولتى را در كليه بخش ها كاهش دهد.
براساس سند چشم انداز جمهورى اسلامى سياست هاى كلى برنامه چهارم كه نخستين برنامه از برنامه هاى دوران ۲۰ساله است بر مبناى سياست هاى ذيل برنامه جامع و عملياتى دنبال خواهد شد.
۱- رفع محروميت ها خصوصاً محروميت درمناطق روستايى كشور
۲- هويت بخشى به سيماى روستا
۳- ايجاد ساز و كار مناسب براى رشد بهره ورى عوامل توليد (انرژى ، سرمايه نيروى كار، آب و خاك و ...).
۴- ارتقاى سطح درآمد و زندگى روستاييان و كشاورزان و رفع فقر با تقويت زيرساخت هاى مناسب توليد و تنوع بخشى و گسترش فعاليت هاى تكميلى بويژه صنايع تبديلى و كوچك و خدمات نوين.
بديهى است جايگاه فعاليت ها نبايد به گونه اى باشدكه عمران روستايى جاى توسعه روستايى را بگيرد بلكه با هويت بخشى به سيماى روستا، رفع محروميت ها و هدايت موزون روابط اجتماعى روستا در قالب طرح هاى توسعه وعمران روستايى نقش مؤثرى در توسعه موزون روستا ايفا كند. به عبارت ديگر اصلاح ديدگاه برنامه ريزى در توسعه و عمران روستا در دستور كار قرار گرفته و ديدگاه صرف عمران روستاها جاى خود را (با نگاه انسان محور) به ديدگاه توسعه موزون و عمران روستاها تفويض نمايد.
* حرف هايى از تاريخ
در برخى تمدن هاى گذشته توليد اضافه آذوقه بر مبناى شناخت دقيق زمين و اقليم باعث مى شد كه بشر تمام نيرويش را براى بقاى خويش صرف نكند و به پيشرفت و رفاه هم بينديشد.
به شهادت تاريخ، بخشى از مردمان گذشته چادرنشين ، بخشى شهرنشين و بخش بسيار مهمى از جمعيت نيز همواره در روستا زندگى كرده است. نتيجه آن كه هسته تمدنها در روستا ايجاد و با توسعه روستا پيوند مى خورد. از سوى ديگر همواره حاكمان از كشاورزى و رشد و توسعه آن براى بقاى خود حمايت كردند و حكومتى همچون صفويه با كوتاهى در اين امر زمينه هاى انحطاط خود را فراهم كرد.
در پنج برنامه عمرانى (۱۳۲۷ تا ۱۳۵۶) به بخش كشاورزى توجه شد اما در برنامه چهارم آن دوره صراحتاً شكست برنامه ها به دليل اختلاف فاحش بين درآمد روستائيان و شهرنشينان و مهاجرت و تخليه روستاها اقرار گرديد كه شايد دليل آن عدم پذيرش فرهنگى، اقتصادى، سياسى از طرف مردم و عدم وجود جو لازم فكرى و آرامش سياسى موردنياز بود. ضمن آن كه بسيارى از كارفرمايان زمين هاى بزرگ روستايى پس از فروش زمين هاى خود به روستائيان، به فعاليت هاى صنعتى كوچك و بزرگ روآورده و جالب آن كه برخى از همان كشاورزان ديروز، سرخورده از وضعيت كشاورزى جديد در كارگاه هاى صنعتى جديد به عنوان كارگران صنعتى به كار مشغول شدند. در سال هاى قبل از انقلاب چنين وضعيتى را شاهد بوديم:
۱- اكثريت جمعيت كشور روستائيان بودند.
۲- در نظام حقوقى و تشكيلاتى حاكم بر كشور جايگاهى مشخص براى روستايى نبود.
۳- عمران و توسعه روستا محدود به بعد فيزيكى بدون ارتباط به كيفيت انسانى و اجتماعى و ناهماهنگ با توسعه نظام توليد بود.
۴- رونق نسبى شهرها از روستاها بيشتر بود.
۵- كمبود نيروى انسانى مدير، متخصص، ماهر در زمينه مديريت توسعه، توليد و عمران مناطق روستايى
۶- برنامه ريزى از بالا به پائين.
* جهاد سازندگى
تجربه اى منحصر به فرد در قالب تشكيل جهادسازندگى شكل گرفت. بسيج امكانات و استعدادهاى دولتى و مردمى با تأكيد بر نقاط دورافتاده كشور و تعديل در سلسله مراتب ادارى همراه با ارتباط متعادل و منطقى با مردم نتايج ارزنده اى را در عملكرد جهادسازندگى به جا گذاشت. اما پايه ريزى رويه اى پايدار جهت توسعه موزون روستايى در چارچوب استراتژى كلان از جهادسازندگى مطالبه نگرديد و تنها به تجميع فعاليت هاى اجرايى دراين دستگاه منجر گرديد.
با تفكيك وظايف وزارت جهادسازندگى و وزارت كشاورزى در سال ۶۹ جهادسازندگى وارد فضايى متفاوت از قبل گرديد و ركود نسبى فعاليت هاى اين نهاد نمايان شد و عمران روستايى بر توسعه روستايى تقدم يافت. ضمن آن كه افزايش توقعات در جامعه روستايى از يك سو و كاهش ارزش هاى كار گروهى و اجتماعى در مقابل ارزشهاى اقتصاد گرايانه از سوى ديگر به اين امر دامن زد.
به هرحال با تلاش هاى جهاد سازندگى تا سال ۱۳۷۷ اقدام هايى از جمله موارد ذيل در جهت وضعيت نسبى مطلوب فعاليت هاى زيربنايى صورت گرفت.
- احداث بيش از ۲۵ هزار كيلومتر راه آسفالت و ۳ برابر اين حجم راه شوسه.
- برق رسانى به ۳۲ هزار روستا.
- آبرسانى به ۳۳ هزار روستا.
- بهسازى حدود ۹۰۰ روستا.
- ايجاد حدود ۴ هزار كارگاه توليدى در قالب تشكيل حدود ۸۰ تعاونى.
- توان افزايى و آموزش توليدكنندگان و بهره برداران روستايى در قالب بيش از ۵ ميليون نفر روز آموزش
بعدها در ادامه اين تلاش ها تا سال ۸۴ درصد برخوردارى روستاهاى بالاى ۲۰ خانوار را از آب به ۸۴ درصد، برق به ۹۹ درصد، راه به ۷۵ درصد رسيد.
* بنياد مسكن انقلاب اسلامى
برابر ماده ۷ اساسنامه بنياد مسكن مصوب سال ۶۶ مجلس شوراى اسلامى «تهيه طرح هاى هادى و اصلاح معابر در روستاها، با هماهنگى دستگاه هاى ذيربط و اجراى آن با مشاركت مردم از محل اعتبارات مصوب واگذارى دولت، به بنياد مسكن واگذار شد.»
با توجه به اهميت مقاوم سازى بناهاى روستايى در برابر سوانح طبيعى و نيز بازسازى كالبدى روستاها، به عنوان پشتيبانى ميراث فرهنگى كشور ضرورت كنترل و توسعه موزون روستا، چنين احساس شد كه مى توان مشابه وظايف مشخص وزارت مسكن و شهرسازى (ازجمله قانون نظام مهندسى و ساختمان مصوب ۱۳۷۴ در چارچوب تحقق طرح جامع مسكن و نيز الزامات برنامه چهارم، كليه وظايف وزارت مسكن و شهرسازى در امر روستاها (در محدوده روستاها) به بنياد مسكن واگذار گردد.
با تلاش هاى بنياد مسكن ظرف چند ساله اخير جهش هايى چشمگير در فصل عمران روستايى حاصل شد طورى كه تا پايان سال ۸۵ توسط بنياد براى ۱۶۵۰۰ روستا طرح هادى تهيه گرديد و تا پايان برنامه چهارم ۲۱ هزار روستاى بالاى ۵۰ خانوار كشور داراى طرح هادى خوانده شد. ضمن آن كه در ۷ هزار و۷۰۰ روستا طرح هادى اجرا گرديد و در برنامه چهارم ۵۰۰۰ روستا در برنامه اجرايى قرار گرفت.
تهيه طرح و اجراى ۲۱ روستاى داراى بافت با ارزش نيز در برنامه سوم و تهيه طرح ۳۵ روستا در برنامه چهارم پيش بينى گرديد. مقاوم سازى سالانه ۲۰۰-۳۰۰ هزار مسكن كم دوام يا بى دوام روستايى نيز در برنامه كارى بنياد مسكن انقلاب اسلامى قراردارد.
* دهيارى ها
در ماده ۱۰ قانون تشكيل دهيارى هاى خودكفا وظيفه اجراى طرح هاى هادى برعهده دهيارى ها قرار گرفته بود اما در اصلاحات بعدى كه اعمال شد واژه وظيفه به همكارى تبديل شد. در مورخ ۸۳‎/۷‎/۲۴ مجلس شوراى اسلامى اصلاحات قانون دهيارى ها را تصويب كرد كه مجدداً كليه وظايف اجرايى با عنوان «اجراى طرح هاى عمرانى و خدماتى در محدوده روستا در صورت آمادگى با تأييد كميته برنامه ريزى شهرستان» برعهده دهيارى ها گذاشته شد.
در برنامه چهارم توسعه نيز تأسيس بيش از ۳۵ هزار دهيارى كه متجاوز از ۸۵ درصد روستاهاى كشور را شامل مى شود پيش بينى شده است.
با مبنا قرار دادن چشم انداز اجراى طرح هاى عمران روستايى با عنوان: تحقق طرح هاى عمران روستايى به عوامل مؤثرى جهت تحقق اين امر برخورد مى كنيم كه از عمده ترين آنها روستاييان به عنوان اشخاصى كه از خدمات طرح هاى عمران روستايى بهره مند مى شوند مى باشند. درحال حاضر اين عامل با وضعيت ذيل مواجه است:
۱- بهره ورى و بهره بردارى ناكافى از اجراى طرح ها
۲- افزايش مطالبات روستاييان و مشاركت مردمى ناكافى
۳- فقدان انسجام در نظارت مردمى
۴- شكايت هاى موردى روستاييان
۵- شهرزدگى روستاييان و تمايل به الگوهاى متعارف شهرى
۶- كاهش جايگاه مشاركتى نهادهاى محلى و افزايش كاركرد دولتى اين نهاد
۷- عدم هماهنگى دهيارى ها با طرح ها، سياست ها و برنامه هاى مصوب طرح هاى توسعه و عمران روستايى نظير طرح هاى هادى
۸- محول شدن امور فنى به دهياران على رغم عدم توانايى آنها.
۹- ملاحظات قومى و اجتماعى دهياران كه موجب تصميماتى مغاير با مبانى فنى مى گردد.
۱۰- وضع استخدامى و شغلى ناپايدار دهياران كه موجب ناپايدار شدن تفاهم با دهياران مى شود.
زمينه هاى موجود را جهت تعامل با دهياران مى توان برشمرد تا از جايگاه ادارى به جايگاه مشاركتى ارتقا يابند:
- همكارى دهيار در رفع موانع اجرايى طرح هاى عمران روستايى.
- تحويل و نگهدارى كارهاى انجام شده.
- بهره بردارى از الگوهاى اجرايى بنياد مسكن به وسيله دهياران.
- آزادسازى زمين هاى داراى كاربرى عمومى (طبق طرح هادى) با جلب رضايت و مساعدت صاحبان خصوصى آنها.
- ايجاد ، توسعه و نگهدارى فضاى سبز با زمينه سازى هاى انجام شده به وسيله بنياد مسكن.
* دفتر مناطق محروم
براى ارتقاى شاخص هاى توسعه روستايى و عشايرى شامل آب، راه، آموزش و بهسازى روستاها، اعتبارات ويژه توسعه روستايى به وسيله دفتر مناطق محروم كشور (وابسته به رياست جمهورى) در اعتبارات استانى منظور مى گردد.
در بخش اعتبارات مناطق محروم رفع مشكلاتى وجود دارد كه جهت بهبود فرآيند توزيع و هزينه كرد اين اعتبارات اتخاذ تصميماتى موزون در چارچوب محتواى واقعى توسعه روستايى ضرورى است:
- سهم اعتبارات مناطق محروم به بهسازى روستاها چگونه و براساس چه شاخص هايى توزيع گشته و چگونه مى توان تأثير چنين اقدام هايى را در فرآيند توسعه رديابى كرد
- دلايل عدم پيش بينى اعتبار جهت تهيه طرح هادى در دستورالعمل هاى موافقتنامه ها چيست
* چالش هاى پيش رو
قطعاً ما به دنبال توسعه روستايى درون زا هستيم كه به معنى بازگشت به گذشته و يا عزلت و انزوا نيست بلكه به معنى تكيه بر خرد و تعامل با دنياى خارج است. ضمن آن كه توسعه مطلوب روستايى با علم و شناخت كافى نسبت به سرمايه هاى مادى، نيروى انسانى و طبيعت در روستا با نقش آفرينى همه عوامل مؤثر در توسعه رسميت مى يابد. سياستگذارى هاى مورد نياز جهت بهبود وضع موجود پيشنهاد مى شود:
۱- درك صحيح از نيازهاى روستاييان.
۲- لزوم بالا بردن سطح آگاهى و دانش روستاييان نسبت به طرح هاى عمران روستايى و مشاركت با روستاييان در تصميم گيرى مهم طرح.
۳- نهادينه شدن نگهدارى از اجراى طرح ها به وسيله عوامل بومى.
۴- ترويج روحيه درك منافع جمعى به جاى فردگرايى.
۵- توسعه كالبدى روستاها
۶- كاهش خطرات ناشى از حوادث غيرمترقبه.
۷- ايجاد پشتوانه بومى و سياسى براى تصميم گيرى هاى فنى طرح ها و كاهش مشكلات اجرايى و تسهيل در روند اجرا.
وجود متوليان دولتى فراوان و ناهماهنگ و ضعف در امر توسعه براى مناطق روستايى و بخش كشاورزى موجب شده است تا چرخش امور در مناطق تحت تأثير طيف وسيعى از مراكز تصميم گيرى دولتى قرار داشته باشد و تا زمانى كه چرخه ياد شده با روند منطقى سامان نيابد مشكلات متراكم تر شده و باقى خواهد ماند.
در حوزه نظام برنامه ريزى و مديريت توسعه علاوه بر چالش هايى ناشى از نگرش بخشى، مواردى ديگر از جمله نگاه بالا به پائين در برنامه ريزى و توزيع منابع، حاكميت رويه فن سالارانه ودولت محور و فقدان مشاركت جويانه وجود دارد. تنوع فعاليت ها نظير تهيه و اجراى طرح هادى روستايى، طرح ساماندهى سكونت گاه هاى روستايى، صدور سند و واگذارى زمين روستايى، طرح بهسازى بافت هاى باارزش روستايى، بهسازى و نوسازى مسكن روستايى (با بهره بردارى از نظام فنى روستايى)، آب و فاضلاب روستايى، راه روستايى، كشاورزى و صنايع روستايى، ساير تأسيسات زيربنايى و غيره مؤيد اين نگاه است كه درآمدهاى بى دردسر نفتى ما را به سمت هدايت منابع دولتى و غير روستايى سوق داده و توسعه برون زا را دنبال مى كند.
* اقتصاد ، عمران، مديريت
به منظور تمركز سياستگذارى در امر توسعه عمران روستايى و ايجاد وحدت رويه در برنامه ريزى واجراى طرح ها و اقدام هاى توسعه و عمران روستايى مى توان مرجعى به عنوان شوراى عالى توسعه و عمران روستايى زير نظر رئيس جمهور و دبيرخانه آن در ذيل معاونت برنامه ريزى و نظارت راهبردى رئيس جمهور تعريف نموده و با عضويت دستگاه هاى مربوطه اعم از وزير جهاد كشاورزى، وزير كشور، وزير مسكن وشهرسازى، وزير امور اقتصادى و دارايى، وزير راه و ترابرى، وزير نيرو، رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامى و حتى تعدادى از نمايندگان مجلس شوراى اسلامى، مى تواند براى بررسى و تصويب اهداف، سياست ها، راهبردهاى كلان، برنامه ها، معيارها، اعتبارات و تسهيلات و پيشنهادات قانونى عمل كند تا متوليان اقتصاد روستا، مديريت مشاركتى روستا و عمران كالبدى و زيرساختى روستا در يك مجموعه چشم انداز آتى خود را همسو نمايند.
تجميع سياستگذارى هاى اقتصادى روستا با محوريت وزارت كشاورزى (و همكارى وزارت كار و ديگر بخش هاى اقتصادى)، سياستگذارى هاى عمرانى با محوريت بنياد مسكن (و همكارى وزارت راه، نيرو و ديگر بخش هاى عمرانى) و سياستگذارى هاى مديريت روستا با محوريت وزارت كشور (و همكارى ديگر بخش هاى مرتبط) راهكار عملى شدن اين پيشنهاد است.
اين امر زمينه پاسخگويى و مسئوليت پذيرى را محقق نموده و از اتلاف منابع و هزينه هاى ناشى از چندباره كارى ممانعت مى كند. به هر حال ساختار اجرايى كشور بخشى است و با رويكرد فوق براى هر كدام از دستگاه هاى موجود وظيفه و نقش اجرايى مشخص و قابل دفاع و قابل پاسخ تعيين مى گردد. بديهى است تشكيل و يا تقويت نهادهاى عمومى غيردولتى (همانند بنياد مسكن انقلاب اسلامى) و دهيارى ها از گسترش پيكره دولت و ناكارآمدى آن پيشگيرى مى كند.
* نتيجه گيرى
تشكيل مركزيت سياستگذارى توسعه و عمران روستايى در چارچوب شوراى عالى يا كار گروه تخصصى، بسيار ضرورى تر و كارآمدتر از افتادن در دور تسلسل تشكيل سازمان هاى جديد و يا ادغام سازمان هاى موجود است. اين امر مى تواند به افزايش بهره ورى فعاليت ها كمك نموده و از گسترش بيشتر پيكره دولتى پيشگيرى كند.
مرجعى به عنوان شوراى عالى توسعه و عمران روستايى زير نظر رئيس جمهور و دبيرخانه آن در ذيل معاونت برنامه ريزى و نظارت راهبردى رئيس جمهور و با عضويت دستگاه هاى مربوطه مى تواند براى بررسى و تصويب اهداف، سياست ها، راهبردهاى كلان، برنامه ها، معيارها، اعتبارات و تسهيلات و پيشنهادات قانونى عمل كند تا متوليان اقتصاد روستا، مديريت مشاركتى روستا و عمران كالبدى و زيرساختى روستا در يك مجموعه چشم انداز آتى خود را همسو نمايند.