[مهدى جابرى]

الگوهاى جهانى مديريت شهرى در كشورهاى مختلف با توجه به حاكميت سياسى آنها متفاوت است. اين الگو بر حسب اين كه مديران محلى در شهرها و مديران روستايى در روستاها چه ميزان اختياراتى دارند، متفاوت است.
با اين حال، كشورهاى مختلف در مديريت و برنامه ريزى هاى شهرى خود، محورها و اركان مشخص شده از سوى سازمان ملل را مدنظر قرار مى دهند.
«مفهوم مديريت شهرى، گسترده تر از مفاهيم تركيبى است و مى توان در سطح وسيع اين طور بيان كرد كه مديريت شهرى درباره حكومت هاى محلى و يا در حد وظايف شهردارى ها به كار مى رود.»
دكتر غلامرضا لطيفى، استاد دانشگاه علامه طباطبايى با بيان اين مطلب مى گويد: «سازمان هاى محلى كه با عنوان شهردارى ها از آنها نام مى بريم، به طور عمده بعد از وقوع انقلاب صنعتى مطرح مى شوند و ابتدا در اروپا و سپس در آمريكا و نيز ساير كشورها تسرى مى يابند.»
وى مى افزايد: «براساس برنامه مديريت شهرى كه از سوى سازمان ملل مشخص شده است، ۵ محور براى كشورها در قرن ۲۱ در نظر گرفته شده است: مديريت زمين شهرى، مديريت زيرساخت هاى شهرى، مديريت امور مالى شهردارى ها، مديريت محيط زيست شهرى و ريشه كن سازى فقر شهرى.»
لطيفى تصريح مى كند: «براى افزايش كيفيت معيارهاى عملكردى مديريت شهرى در ۵ حوزه مذكور، ۲ ابزار كليدى مهم نظام مديريت شهرى در سال هاى اخير در دستور كار كشورها قرار داشته است؛ يكى طرح توسعه شهرى و ديگرى طرح مشاركت شهرى.»
استاد دانشگاه علامه طباطبايى مى گويد: «حوزه ها و اركان مذكور با توجه به اين كه در كدام يك از الگوهاى مديريت شهرى قرار مى گيرند، كاركردهاى متفاوتى دارند.»
* الگوهاى مديريت شهرى
الگوهاى مديريت شهرى در جوامع توسعه يافته و در حال توسعه متفاوت است و هر كدام از اين جوامع، با توجه به نوع حكومت سياسى حاكم بر خود، نوعى از شيوه هاى مديريت شهرى را در دستور كار دارند.
على نوذرپور، رئيس هيأت مديره جامعه مهندسان شهرساز مى گويد: «الگوى مديريتى متمركز، مختص كشورهاى در حال توسعه و شيوه مديريت غيرمتمركز ويژه جوامع توسعه يافته است. اين دسته بندى با توجه به ميزان اختيارات مديران محلى و ميزان وظايف آنها در نظر گرفته شده است. در هر كدام از اين الگوها، شهروندان داراى نقش هاى متفاوتى هستند.»
* مديريت شهرى متمركز
«در اين الگو، دولت هاى مركزى مستقيماً در اداره شهر دخالت دارند و وظايفى را كه جنبه محلى دارد و از جنس تصدى گرى است، خود دولت ها انجام مى دهند.»
نوذرپور با بيان اين مطلب مى گويد: «اين الگو مبتنى بر ديوان سالارى است و معمولاً دولت هايى از آن تبعيت مى كنند كه به طور وسيع به تلاش و كار مردم وابسته نيستند و هزينه هاى خود را از طريق منابع درآمدى ملى تأمين مى كنند.»
رئيس هيأت مديره جامعه مهندسان شهرساز مى افزايد: «در الگوى مديريت شهرى متمركز، مردم جايگاهى ندارند و نقش مردم در اداره شهرها كمرنگ است و نظر آنها در مسائل اساسى مثل سياستگذارى و برنامه ريزى كمتر لحاظ مى شود.»
وى تصريح مى كند: «اين الگو در حال حاضر از كشورهاى اروپايى حذف شده است و جايگاهى در جوامع توسعه يافته ندارد.»
مهم ترين نقش مردم در الگوى مديريت شهرى، انتخاب اعضاى شوراى شهر است.
لطيفى در اين باره مى گويد: «مردم در اين الگو نمى توانند، شهردار را به طور مستقيم انتخاب كنند. بلكه اين شوراى شهر است كه شهردار را برمى گزيند.»
استاد دانشگاه علامه طباطبايى تصريح مى كند: «به طور كلى، سه نوع شيوه انتخاب شهردار در دنيا وجود دارد. اول اين كه مردم به طور مستقيم و با رأى خود، شهردار را تعيين مى كنند؛ مانند كشورهاى فرانسه، بلژيك و برخى ايالت هاى آمريكا. در اين شيوه، شهردار است كه به انتخاب اعضاى شوراى شهر مى پردازد. دوم اين كه شهردارها انتصابى هستند و زير نظر وزارتخانه هايى همچون وزارت كشور فعاليت مى كنند. اين شيوه در برخى از كشورهاى در حال توسعه رايج است و تا قبل از سال ۱۳۷۷ نيز در ايران اجرا مى شد؛ به اين صورت كه شهردارى ها زير نظر دفاتر فنى استاندارى به كار خود ادامه مى دادند. سومين شيوه انتخاب شهردار نيز اين است كه مردم با انتخاب اعضاى شوراى شهر، به آنها وكالت مى دهند كه شهردار را تعيين كنند.»
* مديريت شهرى غيرمتمركز
در الگوى مديريتى غيرمتمركز، دولت به جز سياستگذارى و برنامه ريزى و امورى همچون دفاع از سرزمين و تأمين امنيت مردم، وظيفه اى در قبال محله ها و شهرهاى كشور ندارد.
نوذرپور در توضيح اين الگو مى گويد: «دولت فقط وظايفى را كه جنبه حاكميتى دارد، عهده دار است و بقيه وظايف را به شهردارى ها، بخش خصوصى و يا NGO ها واگذار مى كند.»
وى مى افزايد: «در اين الگو، شهردارى ها به طور عمده وظايف محلى را برعهده دارند و حتى امور مربوط به گردشگرى، توريسم، طرح هاى توسعه شهرى، ساخت كتابخانه، ازدواج و طلاق به عهده آنهاست و هزينه هاى خود را از طريق عوارض و يا ماليات محلى تأمين مى كنند البته دولت نيز تا حدى مسائل هزينه بر را تقبل مى كند.»
مردم در الگوهاى مديريت شهرى غيرمتمركز چه جايگاهى دارند
لطيفى در اين باره مى گويد: «اين الگو مبتنى بر آراى مستقيم مردم است و مردم بر كار اعضاى شوراى شهر كه در سطوح مختلف تصميم گيرى مى كنند، نظارت دارند.» وى مى افزايد: «مديريت شهرى به عنوان الگويى براى مديريت و توسعه سكونتگاه هاى شهرى اعم از شهرهاى كوچك، بزرگ و مادر شهرها مطرح مى شود. هسته فعاليت هاى بين المللى مديريت شهرى، برنامه مديريت شهرى است كه به وسيله برنامه توسعه سازمان ملل بنيان نهاده شده است. اين برنامه از سوى برخى دولت ها حمايت مى شود و از سوى مركز سكونتگاه هاى بشرى كه وابسته به سازمان ملل است، و نيز بانك جهانى با هدف كمك به شهرهاى بزرگ و كوچك كشورهاى در حال توسعه، در بحث رشد اقتصادى، توسعه اجتماعى و از بين بردن فقر به رسميت شناخته شده است.»
* دوره هاى مديريت شهرى در ايران
در ايران، ۳ دوره مشخص در عرصه مديريت شهرى وجود داشته است.
لطيفى در اين باره مى گويد: «دوره اول از آغاز دوران شهرنشينى تا انقلاب مشروطه بود كه مديران شهرى از سوى دولت ها تعيين مى شدند و شهردارها با عناوينى همچون كلانتر و داروغه فعاليت مى كردند. دوره دوم با انقلاب مشروطه آغاز مى شود. در اين دوره حركت هايى به سوى حاكميت شهرى شكل گرفت و حكومت شهرى به دست فراموشى سپرده شد.»
استاد دانشگاه علامه طباطبايى مى افزايد: «دوره سوم با شروع انقلاب اسلامى آغاز شد. در دهه اول به علت رشد مهاجرت هاى اجبارى و مسائلى همچون جنگ تحميلى، الگوى خاصى در مديريت شهرى وجود نداشت. اما بعد از جنگ، سياست هاى اقتصادى به سمت خصوصى سازى و آزادسازى حركت كرد و در برنامه اول توسعه، دولت به شهردارى ها اجازه داد، خودشان توليد درآمد كنند و نخستين شهرى كه اين حركت را آغاز كرد، تهران بود.
در حال حاضر نيز بيشترين درآمد شهردارى هاى كشور ما از محل فروش تراكم ساختمانى و نيز عوارضى است كه بابت ساخت وساز و تخلفات ساختمانى دريافت مى شود.»
وى تصريح مى كند: «البته هر چقدر شهرها كوچك تر باشند، نياز بيشترى به كمك دولت دارند. در حقيقت، دولت در شهرهاى بزرگ، خرج و هزينه كمترى صرف مى كند.»
لطيفى مى گويد: «مديريت شهرى ما به وحدت رويه اى نرسيده است كه برنامه ها براساس آن طرح ريزى شود.»
استاد دانشگاه علامه طباطبايى اين گونه توضيح مى دهد: «با وجود ده ها ميليارد هزينه براى طرح جامع شهر تهران، شهردارى حاضر به اجراى آن نشده است و شهر تهران در حال حاضر، هيچ برنامه مدونى براى اجرا ندارد و دچار اداره روزمرگى شده است. هيچ طرح درازمدتى براى اداره تهران وجود دارد.»
وى مى افزايد: «در تمام دنيا، كيفيت ساخت وسازها تحت مديريت شهرى است و نماسازى، قواعد خاص خود را دارد و از يك قانون مشخص پيروى مى كند. در حالى كه در تهران، هيچ گونه ضوابطى براى نماسازى شهرى وجود ندارد و هر كسى ساختمان خود را تغيير مى دهد.»
لطيفى درباره فاصله مديريت شهرى كشور ما با جوامع پيشرفته مى گويد: «شايد در برخى محورها به آنها نزديك شده باشيم ولى طبق شاخص ها و گزارش هاى سازمان ملل هنوز با كشورهاى ديگر فاصله داريم.»

تهران بزرگ، ۵۶۰ هكتار بافت فرسوده دارد. اين بافت ها در نقاط مختلف تهران ديده مى شود: شمال، جنوب، شرق و غرب. با اين حال بيش از تمام مناطق، جنوب تهران ميزبان بافت هايى است كه حتى با لرزش هاى كوچك، دچار تخريب و آسيب مى شوند.
تهران بزرگ ما پير است و فرسوده. ساختمان هايش نياز به اصلاح، بازسازى و مقاوم سازى دارد. اين حقيقت موجب شده است شوراى شهر تهران به عنوان نهاد مسئول و سياستگذار تهران، تاكنون چندين مصوبه درباره اصلاح بافت هاى فرسوده داشته باشد.
بعد از زلزله بم، اعضاى شوراى شهر تهران به فكر ارائه تسهيلات براى بازسازى بافت هاى فرسوده افتادند و بدين ترتيب نخستين مصوبه در تاريخ ۱۶ بهمن ماه ۸۲ و تنها يك ماه بعد از زلزله بم، جامه عينيت به خود گرفت.
در ماده واحد اين مصوبه با اشاره به زلزله ويرانگر بم و ضرورت بهره گيرى از تجربيات به دست آمده و هشدار كارشناسان، تسهيلاتى براى تشويق مالكان جهت بازسازى و نوسازى ساختمان هاى موجود در بافت فرسوده در نظر گرفته شده كه اين تسهيلات تا پايان سال ۸۳ اعتبار داشته است.
براين اساس شوراى شهر تهران، مصوبه «تعيين عوارض متعلقه براى بهسازى و نوسازى محله سيروس تهران و اعطاى ضرايب تشويقى و كاهش عوارض متعلقه در زمينه تجميع املاك در محله سيروس»، تصويبى در ۱۸ آذرماه ۸۲ را به تمام بافت هاى فرسوده تهران تعميم داده است.
همچنين در اين قانون، شهردارى ملزم به تملك املاكى است كه پس از رعايت عقب نشينى ها، كمتر از ۵۰ متر مساحت دارند و نيز اخذ عوارض پاركينگ براى املاكى كه دوسوم پاركينگ مورد نياز آنها تأمين شده اما به علت مشكلات و محدوديت هاى فنى امكان تأمين باقى مانده پاركينگ و حداكثر تا يك سوم آن وجود ندارد و ساخت معادل همان تعداد پاركينگ در نزديك ترين فاصله به صورت طبقاتى در بافت هاى فرسوده از ساير تسهيلات در نظر گرفته شده است.
شوراى شهر در اين مصوبه خاطرنشان كرده است كه با توجه به سياست هاى كلى و مصوبه شوراى عالى شهرسازى و معمارى ايران در تثبيت جمعيت شهر تهران به منظور اجراى طرح هاى عمومى مصوب در بافت هاى فرسوده و تعيين تكليف املاك واقع در طرح ها و نيز املاك فرسوده اى كه در مناطق داراى كاربرى غيرمسكونى هستند و همچنين املاك واقع در محدوده با تخريب شديد گسل هاى زلزله، سازمان مسكن استان تهران موظف است نسبت به واگذارى تمام اراضى در داخل محدوده خدماتى و محدوده استحفاظى شهر تهران به شهردارى تهران اقدام كند.
شهردارى تهران هم موظف است ضمن پيگيرى جدى موضوع و اتخاذ تمهيدات لازم و پس از تحويل اينگونه اراضى، نسبت به واگذارى آنها به مالكان املاك واقع در طرح هاى عمرانى شهرى و بافت هاى فرسوده و همچنين املاك واقع در محدوده گسل هاى زلزله اقدام كند.
براساس اين مصوبه انجام مقاوم سازى ساختمان ها مشروط به ارائه نقشه هاى اجرايى و عدم افزايش زيربنا، از پرداخت هر نوع عوارض شهردارى معاف است. مصوبه بعدى درباره بافت هاى فرسوده به تاريخ ۱۹ خردادماه ۸۳ برمى گردد. در اين مصوبه شوراى شهر به منظور مساعدت در امر بازسازى و نوسازى بافت هاى فرسوده به شهردار تهران اجازه داده است، مصوبه مجوز اعمال سياست ها و امتيازات تشويقى جهت بازسازى و نوسازى بافت هاى فرسوده قديمى و نامطلوب شهر تهران با هدف ايمن سازى تهران در مقابل خطر وقوع زلزله كه در تاريخ ۱۶ بهمن ماه ابلاغ شده را صرفاً عوارض مازاد تراكم محاسبه كند و يك طبقه تشويقى ساختمان ها و بافت هاى فرسوده را به مأخذ طبقه ماقبل محاسبه و اخذ كند.
بدين ترتيب شهردارى تهران مجاز است عوارض مازاد تراكم دريافتى قبلى در ارتباط با يك طبقه تشويقى ساختمان ها و بافت هاى فرسوده را تعديل و از اقساط باقى مانده مؤديان كسر و در صورت پرداخت نقدى به مؤدى مسترد كند. شوراى شهر تهران در چهارم آذرماه ۸۵ هم مصوبه اى با عنوان «تملك املاك ريزدانه با مساحت كمتر از ۵۰ متر مربع واقع در بافت هاى فرسوده» دارد. در اين مصوبه مهلت اجراى مصوبه مجوز اعمال سياست ها و امتيازات تشويقى جهت بازسازى و نوسازى بافت هاى فرسوده را كه تا پايان ۸۳ مهلت اجرا داشت، تا پايان سال ۸۵ تمديد كرده است.
آخرين مصوبه شوراى شهر تهران براى بازسازى بافت «ساماندهى مشاركت هاى اجتماعى در احياى بافت هاى فرسوده در تهران» است كه در ۱۲ شهريورماه ۸۶ به تصويب رسيده است.در اين مصوبه بر تحقق بهره مندى تمام حوزه هاى مشاركتى اعم از مديريت شهرى، بخش هاى خصوصى و عمومى و شهروندان ذينفع در محلات تأكيد شده است.
براين اساس شهردارى تهران، ملزم به رعايت دقيق ضوابط و مقررات شهرسازى و مقررات ملى ساختمان و هرگونه مداخله مستقيم وغيرمستقيم در بافت هاى فرسوده است و مى تواند از قابليت هاى مديريتى امكان جابه جايى منفعت اقتصادى جامعه از تعيين سرانه هاى مختلف (تجارى ـ مسكونى ـ خدماتى و ساير سرانه هاى مربوطه) در جايگزينى مكان هاى نوسازى شده در طراحى جامع و كلى احياى بافت هاى فرسوده در محلات به صورت خرد و جزء به جزء با عنايت به شرايط و مقتضيات مختلف هر محله به منظور تأمين منافع اقتصادى و اجتماعى ذينفعان استفاده كند.
همچنين شهردارى تهران موظف است ضمن اعمال راهكارهاى مديريتى لازم به منظور تسريع در عملياتى كردن اين مصوبه در بافت هاى فرسوده محلات شهر تهران نسبت به ارائه تسهيلات ويژه براى دريافت پايان كار از ذينفعان به پلاك هاى فرسوده اى كه داراى تخلفات ساخت وساز تا زمان ابلاغ اين مصوبه هستند با توجه به تخريب پلاك هاى فرسوده واقع در محلات اقدام كند.
اين تسهيلات بيشتر مختص پلاك هاى ريزدانه داراى مساحت زير ۵۰ مترمربع واقع در بافت هاى فرسوده است. در اين مصوبه شوراى شهر حداكثر سقف زمانى ۲ سال از زمان اخذ مجوز ساخت تا زمان تحويل واحدهاى نوسازى شده به ذينفعان متناسب با حجم طرح را مورد تأكيد قرار داده است.
شوراى شهر با تصويب اين قوانين در واقع راه را براى نوسازى بافت هاى فرسوده باز كرده است حال بايد ديد كه شهردارى چگونه به مصوبات و قوانين عمل مى كند و اجراى مصوبات به چه نحو پيش رفته و در عمل با چه مشكلاتى مواجه مى شود.

[ناهيد جعفرپور كامى]

پل هوايى را براى خنده نساخته اند. كم فايده بودن مبلغ هنگفتى كه بابت ساخت برخى عناصر شهرى مانند پل هاى هوايى هزينه مى شود، وقتى پررنگ تر جلوه مى كند كه با گذر از خيابان هاى مناطقى كه داراى يكى از اين نمادهاى شهرى هستند، متوجه مى شويم شمارش تعداد افرادى كه دقيقاً از زير پل هاى هوايى و عرض خيابان عبور مى كنند، براى انگشتان هر ۲ دست، كار شاقى است و در عوض انگشتان يك دست در همان زمان براى شمارش آنهايى كه پل هوايى را براى عبور خود از عرض خيابان برگزيده اند، كفايت مى كند.
* مردم خوششان نمى آيد
گذر كردن بسيارى از عابران پياده از عرض خيابان، آن هم دقيقاً از زير پل هوايى در مناطق مختلف شهر به امرى عادى تبديل شده است. افراد زيادى بى توجه به آنچه براى تسهيل امور روزمره و تأمين امنيت شان با صرف هزينه هاى كلان و با تلاش ارگان هاى مختلف ساخته مى شود، در سطح منطقه در رفت و آمدند. ناديده انگاشتن پل ها معضلى است كه از يك سو دست اندركاران را كه با صرف وقت زياد، مطالعه و مكان يابى، تأمين بودجه و ساخت آنها را بر عهده گرفته اند، دلسرد كرده و از سوى ديگر رانندگان و در نهايت خود عابران را گرفتار مى سازد.
يكى از رانندگان كه در شهر شلوغ تهران به جابه جايى مسافر مشغول است، مى گويد: «نمى دانم شهردارى چه اصرارى دارد اين همه پول خرج كند و پل هوايى بسازد. بيشتر مردم اصلاً دوست ندارند از پل عابر پياده براى عبور و مرور استفاده كنند و گذشتن از زير پل و عرض خيابان را ترجيح مى دهند. مدت ها قبل نزديك يكى از همين پل هاى عابر پياده با يكى از عابران تصادف كردم و ديه استخوان پاى او را هم پرداخت كردم ، در حالى كه اگر از روى پل عابر عبور مى كرد نه خودش ناقص مى شد، نه من زير بار اين همه قرض مى رفتم.» او مى افزايد: «حالا تصادف من به كنار. خودتان را بگذاريد جاى دست اندركاران كه اين همه هزينه مى كنند و وقت مى گذارند كه پل هوايى بسازند. آن وقت بعضى ها تره هم براى پل هوايى خرد نمى كنند و خودشان و ديگران را گرفتار مى كنند.»
ناگفته نماند كه راننده ها وقتى با كسانى مواجه مى شوند كه از زير پل هاى عابر خود را به سمت ديگر خيابان مى رسانند براى تنبيه و يا شايد يادآورى اين نكته كه بالاى سرشان پلى ساخته شده است، نه تنها از سرعت خود نمى كاهند كه بر آن مى افزايند و بوق هاى كركننده را چاشنى اين تنبيه مى كنند. به جز باريك بودن عرض پل هاى هوايى و مجهز نبودن آنها به پله هاى برقى، يكى ديگر از عواملى كه به عنوان يك مانع بزرگ براى استفاده از پل هاى عابر پياده در شهر تهران است، پهن شدن بساط دستفروشان روى بعضى از پل ها است.
تلاش مأموران شهردارى براى جلوگيرى از سدمعبر در خيابان ها و روى پل ها بسيار جدى به نظر مى رسد اما به هر حال پديده دستفروشى وجود دارد و دستفروشان اجناس شان را چه روى زمين و چه روى پل هوايى عرضه مى كنند.
با اين حساب پل هاى هوايى كه خود به خود هواداران چندانى ندارند، بدون پله برقى و امنيت لازم و فضاى كافى براى عبور، همان تعداد اندك مشتريان خود را نيز از دست مى دهند.
* عبور از پل هوايى نشانه شهرى بودن شماست
كسانى كه سابقه شهرنشينى بيشترى دارند و هويت شهرى را درك مى كنند و در ضمن از تحصيلات خوبى هم برخوردارند موضوع هايى از قبيل عبور از پل عابر پياده را مدنظر قرار مى دهند. در محلاتى كه افراد احساس شهرى بودن بيشترى مى كنند و به شهر احساس تعلق اجتماعى دارند، نسبت به رفتارهاى شهروندى وفادارتر و در واكنش به خدمات شهرى و استفاده از مبلمان شهرى حساس ترند، ولى كسانى كه در حاشيه هاى شهر به زندگى مشغولند در برخورد با عناصر شهرى از قبيل پل هاى هوايى حساسيت كمترى دارند. البته در استفاده از عناصر شهرى، نياز به فرهنگ سازى هم احساس مى شود و فرهنگ پذيرى مردم نيازمند آن است كه عناصرى كه در اين ارتباط مطرح مى شوند، جملگى همگون عمل كنند تا تصادف فرهنگى به وجود نيايد. برخورد منطقى و استفاده بجا از پل هاى هوايى يكى از نشانه هاى توسعه يافتگى شهرى است و در رديف فرهنگ شهرنشينى تلقى مى شود، اما اين توسعه يافتگى هنوز در بينش و عملكرد برخى شهروندان رخ نداده و درونى نشده است. براى حل اين مسأله نياز به كارشناسى و آموزش وجود دارد. آموزش نيز بايد درونى شود تا هر فرد آن را به عنوان نوعى تغيير رفتار با خود همراه كند.