] سيدجواد سيدپور ]

ژان پل لاكاز مى گويد: «منظور از آمايش سرزمين، رسيدن به مطلوب ترين توزيع ممكن جمعيت، توسط بهترين شكل توزيع فعاليت هاى اقتصادى و اجتماعى در پهنه سرزمين است» امرى كه در برنامه هاى توسعه ايران تاكنون به طور جدى به آن پرداخته نشده و يا لااقل نمودهاى خود را نشان نداده است. اگر برنامه هاى توسعه ايران از شكل تزئينى خارج شود و از قفسه كتابخانه ها به بطن زندگى اجتماعى مردم كوچ كند آنگاه شايد بتوان انتظار داشت كه عنايت بيشترى به پهنه با وسعت و پربركت كشور بشود. در اين مجال به «آمايش سرزمين» به مثابه يك ضرورت پرداخته شده است.

۸۹‎/۸ درصد از جمعيت كشور در ۴۵ درصد از وسعت جغرافيايى ايران سكنا گزيده اند و ۱۰‎/۲ درصد باقى مانده آن در ۵۵ درصد از پهنه سرزمين زندگى مى كنند ، ۸۷ درصد از شاغلين ايران در نيمه غربى ـ شمالى و ۱۳ درصد مابقى در نيمه شرقى ـ جنوبى فعالند، ۸۸‎/۶ درصد از بزرگراه هاى كشور در نيمه غربى ـ شمالى و تنها ۱۱‎/۴ درصد در نيمه شرقى ـ جنوبى كشيده شده است ، برق رسانى ۶۸‎/۷ درصد در نيمه غربى ـ شمالى و ۳۱‎/۳ درصد در نيمه شرقى ـ جنوبى صورت گرفته است و ... بر اين دامنه مى توان آمارهاى بسيار ديگرى افزود كه همه نشان از عدم تعادل در توسعه منطقه اى دارد و ضرورت توسعه متوازن و نگاه «آمايشى» به پهنه سرزمين را صدچندان مى كند. نمى شود برنامه توسعه اى را بدون ديد سرزمينى پيش برد. درواقع آمايش سرزمين بازتاب سرزمينى توسعه بلندمدت كشور است. نگرش آمايشى به ما كمك مى كند تا بتوانيم از وسعت و پهناى سرزمين در راستاى توسعه بلندمدت بهره بردارى كنيم. مى توان اين را به گونه ديگرى نيز تعبير كرد و گفت آمايش سرزمين يعنى ديدگاه راهبردى حاكميت بر پهنه سرزمين. بنابراين هر نوع نظامى، نگاه آمايشى متفاوتى مى تواند داشته باشد. چنان كه هر دوره اى از توسعه مى تواند نگاه متفاوتى به سرزمين داشته باشد. اگر استراتژى، «توسعه صنعتى» باشد نگاه آمايشى «تصرف» سرزمين و پخش كردن فعاليت در گستره جغرافيايى است ولى اگر چنانچه استراتژى به «پسا صنعتى» شدن نظر داشته باشد، در نگاه آمايشى پايدارى محيط زيست و بازگشت به طبيعت اهميت خواهد يافت. بنابراين هر مرحله از توسعه و هر مرحله از فعاليت حكومتى، نگاه سرزمينى خود را خواهد داشت. نمى شود نسخه سرزمينى يك حاكميت را در حاكميت ديگر پيش برد. در نتيجه بعد از انقلاب نگاه سرزمينى جمهورى اسلامى مى توانست متفاوت از نگاه سرزمينى قبل از انقلاب باشد كه شد، در اين راستا توضيح مثالى گوياست.
مثلاً تراكم جمعيت و فعاليت در برخى از مراكز به ويژه در تهران بازتاب فضاى متمركز ادارى، سياسى و مالى تهران است. يك نظام متمركز كه همه تصميمات در تهران گرفته مى شود. تخصيص منابع در تهران داده مى شود، همه شبكه هاى ارتباطى به تهران ختم مى شود، همه نگاه ها در سطح كشور به تهران است، يك خزانه هم وجود دارد كه در تهران است و از محل درآمد نفت، نه از ماليات هاى عرصه هاى مختلف سرزمين، پر مى شود و به همه نيازمندان منابع اعم از بخش ها و مناطق تخصيص داده مى شود. پيامد فضايى اين كار ، نامتعادل شدن توزيع جمعيت و فعاليت در پهنه سرزمين است. اين موضوع را البته همه به آن واقفند و همگان بر آن اذعان دارند اما موارد ديگرى از عدم توازن وجود دارد كه كمتر كسى به آن پرداخته و اگر هم پرداخته نتوانسته به سرانجام مطلوبى آن را برساند. مثلاً على رغم موقعيت ممتاز جغرافيايى سواحل جنوبى كشور به ويژه سواحل درياى عمان، ميزان سرمايه گذارى هاى انجام شده از جنبه هاى خدماتى، زيربنايى و صنعتى در اين منطقه بسيار نازل بوده و در نتيجه اين منطقه از كم تراكم ترين مناطق كشور از نظر جمعيت و فاقد نقطه جمعيتى مهم است. اين مسأله گوياى عدم توسعه شبكه زيربنايى به سمت نقطه هاى مختلف سرزمين است كه در كوتاه مدت مزيت هاى اقتصادى و در درازمدت قابليت هاى «امنيتى» سرزمين را دچار بحران و اخلال مى سازد. لذا ضرورت و لزوم توجه به آمايش سرزمين براى حفظ و بقاى كشور اجتناب ناپذير است.
* ظهور آمايش در جهان
نخستين بارقه هاى توجه به آمايش سرزمين در فرانسه كه در چارچوب برنامه هاى متمركز توسعه اى قدم برمى داشت ظهور يافت. ژنرال دوگل معمار فرانسه نوين در سال ۱۹۶۱ آمايش سرزمين را «تجديد ساختار چهره فرانسه» ناميد. آنچه دوگل گفت به دور از نظر سردمداران اوليه ايده آمايش سرزمين مانند كلوديوس پتى وزير بازسازى و شهرسازى وقت فرانسه كه در سال ۱۹۵۰ براى نخستين بار در دولت فرانسه اين موضوع را مطرح كرد، نبود. آنها آمايش را «هنر يا فن (ونه علم!) جاى دادن با نظم و ترتيب و همراه با آينده نگرى انسانها و فعاليت ها، زيرساخت ها و وسايل ارتباطى درخدمت انسانها در فضاى كشور با درنظر گرفتن الزامهاى طبيعى، انسانى واقتصادى و حتى سوق الجيشى» تعريف كردند.
البته آمايش سرزمين را نمى توان موضوع تازه اى دانست زيرا سرزمين چون كانون فعاليت و سكونت انسان است همواره در معرض نوعى دخالت، عمران و آمايش بوده است. آنچه نوآورى است تغيير هدفمند و برنامه ريزى شده سرزمين و روش هاى تهيه و اجراى اينگونه برنامه هاست. فرانسه از شمار معدود كشورهايى است كه طى نيم قرن گذشته برنامه ريزى مدون آمايش سرزمين داشته و دستگاه هاى مشخصى را براى تهيه و اجراى برنامه هايى از اين دست برپا كرده است. فكر برنامه ريزى آمايش سرزمين در فرانسه در سال ۱۹۴۷ با انتشار كتابى به نام «پاريس و بيابان فرانسه» توسط شخصى به نام ژان فرانسوا گراويه پديدار شد. از آن تاريخ به بعد تا سال ۱۹۷۵ اين شيوه برنامه ريزى در فرانسه دوران موفق و به قول فرانسويان دوران سى ساله «شكوهمندى» را پشت سرگذاشت. اما در دهه ۹۰-۱۹۸۰ در فرانسه شاهد افول آمايش سرزمين هستيم. از سر گرفته شدن آمايش سرزمين در اين كشور از اوايل دهه ۱۹۹۰ به بعد است. برنامه هاى آمايش سرزمين در ايران بسيار متأثر از راه و روش فرانسوى است. زيرا در طرح آمايش سرزمينى كه پيش ازانقلاب بنا به سفارش سازمان برنامه و بودجه وقت توسط مشاوران «ستيران» تهيه شد، و نتيجه نهايى مرحله دوم آن در سال ۱۳۵۶ انتشار يافت، كارشناسان فرانسوى هم شركت داشتند. در روش شناسى طرح مذكور آشكارا جاى پاى تجربه سالهاى اواخر دهه ۶۰ و اوايل دهه ۷۰ فرانسه- طرح فراگير آمايش فرانسه معروف به سزام (Sesame)- به چشم مى خورد. مطالعاتى هم كه بعد از انقلاب در زمينه آمايش سرزمين در ايران انجام گرفته تا حدى متأثر از طرح «ستيران» است.
* آمايش در ايران
به نوعى مى توان گفت كه توجه به برنامه ريزى منطقه اى در ايران همزمان با شروع آن در فرانسه و بعد از جنگ جهانى دوم و تقريباً با اهدافى مشابه آغاز شد. البته انديشه لزوم تهيه برنامه عمرانى و توسعه اقتصادى و اجتماعى قبل از آغاز جنگ جهانى احساس شد. از آغاز تأسيس شوراى عالى اقتصاد، يكى از وظايف اساسى اين شورا، بررسى و طرح نقشه هاى اقتصادى و ارائه طريق در اجراى آنها بود و اين شورا كميسيون ويژه اى را به وجود آورد كه پيشنهادهايى را درباره اصلاح وضع كشاورزى و مسأله مهاجرت مطرح و تنظيم كرد. اين روند در برنامه هاى عمرانى سال هاى پيش از انقلاب به اشكال و انحاى مختلف پى گرفته شد تا پيروزى انقلاب. پس از انقلاب اسلامى در سالهاى اول تا سال ۱۳۶۱ تحول چندانى در برنامه ريزى منطقه اى ايران پديد نيامد و بيشتر تلاش ها در جهت سازماندهى مجدد سازمان هاى برنامه و بودجه استان ها و معاونت امور مناطق بود. اين وضعيت تحت تأثير شرايط فوق العاده كشور در دفاع مقدس به وجود آمد. پس از پايان جنگ و در برنامه اول توسعه توجه به بازسازى مناطق اساس كار قرار گرفت. اما توجه خاصى به مبحث آمايش سرزمين صورت نگرفت. اين غفلت در برنامه دوم توسعه پس از انقلاب نيز ادامه يافت. اما با آغاز برنامه سوم توسعه سازمان مديريت و برنامه ريزى سابق به اين نتيجه رسيد كه بايد تغيير نگرشى در برنامه هاى توسعه صورت بگيرد.
بنابراين حوزه هاى فرابخشى تعريف شد و يكى از اين حوزه ها بحث آمايش سرزمين بود. رسيدن به چنين غايتى محصول اين فكر بود كه نمى شود برنامه هاى توسعه را بدون ديد سرزمينى پيش برد. در اين راستا يك فصل از برنامه به نام توسعه و توازن منطقه اى سكه خورد. ازاينجا بحث نظام درآمد - هزينه استانى باب شد و مقرر گرديد يكسرى از وظايفى كه دولت به عهده دارد به استان ها واگذار كند تا زمينه ساز كاهش تمركز از مركز به سمت مناطق باشد. در اين اثنا بود كه «نظريه پايه توسعه ملى» يا «ديدگاه بلندمدت توسعه كشور» از منظر آمايش سرزمين تبيين شد. پيگيرى اين خط نهايتاً مسئولان را بر آن داشت كه مركزى را تأسيس كنند تا به طور اختصاصى مسئول بحث آمايش سرزمين باشد. اين مركز به عنوان بخشى از مجموعه سازمان مديريت با اسم مركز ملى آمايش سرزمين راه اندازى شد. اكنون از فعاليت هاى اين مركز تهيه سند ملى آمايش سرزمين براى برنامه پنجم توسعه است. همچنين در اين مركز فعاليت هاى منطقه اى و برنامه ريزى آمايش سرزمين انجام مى شود كه چگونه براى سرزمين برنامه ريزى شودتا بتوان استفاده مطلوبى از امكانات به عمل آورد. در حال حاضر براى تمامى استان ها چارچوب تهيه برنامه هاى آمايش فراهم شده و در عين حال روى طرح هاى آمايش منطقه اى نيز برنامه ريزى هايى صورت مى گيرد. همچنين طرح هاى توسعه محورهاى جنوب، شرق و غرب كشور در دست بررسى است. در حال حاضر مطالعاتى در حال انجام است تا جايگاه ايران در دنيا از نظر موقعيت اقتصادى، ژئوپلتيك و ارتباطات در اين چارچوب مشخص شود.
از اين نظر مى توان گفت: سند ملى آمايش سرزمين خود يك برنامه است و چگونگى رعايت عدالت سرزمينى و ايجاد تعادل هاى منطقه اى را مدنظر دارد و توجه آن صرفاً بر چهار محور كلان برنامه متمركز نيست بلكه توزيع فعاليت ها، نيروى انسانى و جمعيت را مدنظر دارد.
* چشمى بر آمايش، چشمى بر سرزمين
واقعيت آن است كه به رغم وجود محلى به عنوان «مركز ملى آمايش سرزمين» هنوز سرزمين ما از آمايش برخوردار نشده است. البته بايد باور داشت كه تغيير آنچه در درازناى تاريخى روييده به يك يا چند سال ساماندهى نخواهد شد. اما رفتن راهى كه مى بايست پيمود تنها موكول به تصميم رئيس مركز ملى آمايش سرزمين نيست بلكه مرهون و مديون عنايت تصميم گيرانى است كه تصميم سازان را هدايت مى كنند. خواستى كه دولت نهم و يا لااقل شخص رئيس دولت از ابتدا در چارچوب تمركززدايى يا سفر به استان ها در حال مطرح كردن است. آيا مى شود گفت سفرهاى استانى در ابعاد مدون طرح ملى آمايش سرزمين صورت مى گيرد اين را البته بايد ديگران پاسخ بدهند. اما آنچه از اين رهاورد نصيب مى شود آن است كه ايران نيازمند توجه ويژه به مناطق است تا سطوح توسعه يافتگى همخوان و هم شكل تر گردد. آنگاه ايران تجديد ساختار خواهد شد. ساختارى كه شايد عدالت را هم در خود جاى داد و بر صدر نشاند.