دكتر احمدى نژاد از ابتداى روى كار آمدن بر تمركز زدايى از مركز تأكيد داشت.اين امر در واگذارى اختيارات بيشتر به استانداران تبلور يافت.طى زمان هاى مختلف بحث واگذارى اختيارات به استانها همواره مورد توجه سياستگذاران بوده كه اين فرآيند با فراز و نشيب همراه بوده است.اين گزارش نگاهى دارد به تفويض اختيارات مالى به استان ها پس از انقلاب اسلامى.
در سال ۱۳۶۰ در قانون بودجه كشور مفاد تبصره ۳ دريچه جديدى از تصميم گيرى غيرمتمركز را گشود و از اين سال به بعد اعتباراتى از سرمايه هاى شبكه بانكى با تصميم مقام هاى محلى در اختيار افراد قرار مى گرفت تا صرف اجراى پروژه هاى توليدى شود.در فاصله سال هاى ۱۳۶۲ تا ۱۳۶۶ سهم اعتبارات و رديف هاى استانى به ۲۲ درصد از كل اعتبارات عمرانى رسيد و اين سهم به تدريج در حال افزايش بود، به اين معنى كه اختيارات مقام هاى محلى هم افزايش پيدا مى كرد.همچنين توزيع اعتبارات براى محروميت زدايى به منظور ايجاد تعادل بيشتر هم وجود داشت.پس از آن در تبصره ۱۶ قانون بودجه ۱۳۶۴ ، ۴ درصد از اعتبارات استانى در اختيار كميته برنامه ريزى قرار گرفت تا به پروژه هاى كوچك محلى اختصاص داده شود كه ۳۰ درصد از اعتبارات آن را مردم محلى تأمين كرده باشند.تبصره ۱۶ به اين شكل در بودجه ها تا سال ۱۳۶۷ تكرار شد.
برنامه اول توسعه در سال ،۱۳۶۸ يك سياست بازسازى داشت و جهت گيرى آن نگاهداشت سطح و حفظ وضع موجود بود اما در بخش تمركززدايى پيش بينى هايى شده بود كه در عمل در برنامه دوم توسعه به ثمر رسيد.در فصل نظام ادارى و اجرايى برنامه اول توسعه، فصل مبسوطى به بخش مقررات و روش ها، سازمان و تشكيلا ت و نيروى انسانى اختصاص يافته بود.در تمركززدايى ادارى نيز پيشرفت هايى حاصل شد كه زمينه را براى تمركززدايى برنامه اى و بودجه اى در برنامه دوم توسعه فراهم كرد.
در برنامه دوم توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى كه در سال ۱۳۷۳ تصويب شد، موضوع تمركززدايى به روشنى و صراحت منعكس شد، همان طور كه در بند «الف» تبصره ۲ اين برنامه، عبارت «در جهت اجراى سياست هاى تمركززدايى و افزايش نقش استان ها در اجراى برنامه هاى توسعه» آمده است.
بر اساس حكم اين برنامه مقرر شد، بودجه هر استان به تفكيك درآمدهاى استانى و سهم استان از درآمدهاى ملى به تفكيك در بودجه ذكر شود.وجود خزانه معين استانى در كنار خزانه دارى كل نيز در اين تبصره پيش بينى شده بود.
در قسمت هاى بند «الف» تبصره ۲ قانون برنامه گفته شده است كه سهم هريك از شهرستان ها از اعتبارات عمرانى به تفكيك فصل توسط كميته برنامه ريزى استان تعيين شود و اين طرح را شوراى برنامه ريزى شهرستان تهيه كند و به كميته برنامه ريزى استان بفرستد كه به معنى گسترش عدم تمركز تا سطح شهرستان بود كه در بودجه سال هاى ۱۳۷۴ و ۱۳۷۵ پيش بينى و دولت موظف شد (در بند «ب» تبصره ۲) از طرح هاى ملى بكاهد و تا حد ممكن طرح هاى ملى را به استانى تبديل كند.در بند «د» تبصره ،۲ دولت موظف شد كه در بودجه سياست هايى را پيش بينى كند تا سياست هاى برنامه، تحقق يابد و اين كار در بودجه هاى سال ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۶ انعكاس يافت.
در تبصره ۳ بودجه سال ۱۳۷۴ اعتبارات زيادى در قالب تسهيلا ت بانكى در نظر گرفته شد كه تصميم گيرى راجع به آن از اختيارات مقام هاى محلى بود.در تبصره ۸ بودجه سال ۱۳۷۴ براى شوراى آموزش و پرورش يك منابع درآمدى مشخص شد.در تبصره ۱۶ بودجه ،۱۳۷۴ حق توزيع اعتبار ميان طرح ها و پروژه هاى مشمول، از اختيارهاى استانداران و مديران محلى شناخته شد.در بند «ج» تبصره ۲۱ و زيربندهاى آن، ارتباط و وظيفه اى معين بين كميته تخصيص استانى و خزانه دارى كل برقرار شد.موارد مطرح شده در تبصره ۲ قانون برنامه و نيز تبصره ۲۵ قوانين بودجه سنواتى در مورد شوراى برنامه ريزى شهرستان به رياست فرمانداران و شركت مقام هاى اجرايى شهرستان، به معنى تمركززدايى بود.
در بودجه سال ۱۳۷۵ هم اين تبصره ها تكرار و قرار شد، كميته برنامه ريزى استان، اعتبارات شهرستان را در حد فصل به شهرستان بدهد و شهرستان طرح اجرايى را خودش تهيه كند.
همچنين مقرر شد سازمان برنامه و بودجه وقت استان با دستگاه هاى اجرايى شهرستان همكارى و برنامه سالا نه توسعه شهرستان ها را تهيه كند.
در قانون بودجه سال هاى ۱۳۷۶ تا ۱۳۷۸ نيز جايگاه مقام هاى محلى در تصميم سازى و تصميم گيرى در قالب تبصره هاى مختلف ذكر شده است.
بند «الف» تبصره ،۶ يكى از اهداف مهم كميته برنامه ريزى استان را تعيين پروژه هاى عمرانى ذكر مى كند و در تبصره ۲۵ قانون بودجه بيان شده است كه به منظور تحقق هدف هاى برنامه دوم توسعه براى توزيع عادلا نه امكانات، سازمان برنامه و بودجه (وقت)استان موظف است با همكارى دستگاه هاى ذى ربط برنامه توسعه هر بخش اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى را بر مبناى شاخص هاى ضريب برخوردارى و سرانه هر بخش در چارچوب شهرستان تهيه كند و به تصويب كميته برنامه ريزى استان برساند تا براى توزيع اعتبار بين پروژه هاى عمرانى به عنوان مبنا مورد استفاده قرار گيرد.بند «ج» اين تبصره به نقش كميته برنامه ريزى استان در تعيين سهم هر شهرستان اشاره دارد.تبصره ۴۵ قانون بودجه سال هاى ياد شده به منظور افزايش نقش استان ها در تأمين درآمدهاى استانى، تشكيل ستاد درآمدهاى استانى به رياست استاندار را در استان ها پيش بينى مى كند كه با همكارى و هماهنگى دستگاه هاى اجرايى علا وه بر وصول درآمدهاى مصوب استانى، درآمدهاى جديد را با توجه به بافت اقتصادى، فرهنگى و امكانات درآمدى استان بررسى كند و پيشنهاد دهد تا در لا يحه بودجه سال بعد مورد استفاده قرار گيرد.در راستاى اجراى اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسى، نخستين دوره انتخاب شوراها بر اساس قانون شوراها مصوب
۱۳۶۱‎/۹‎/۱ و اصلا ح آن قانون در تاريخ ۱۳۶۵‎/۴‎/۲۹ در سال ۱۳۷۷ برگزار شد.
اگرچه پس از پيروزى انقلا ب اسلا مى با تصويب قانون شوراى اسلا مى در سال ۱۳۶۱ در مجلس شوراى اسلا مى و اجراى آن در سال ۱۳۷۷ اعمال عدم تمركز در برخى از امور ادارى و اجرايى مناطق كشور در سطح استان ها، شهر و روستا به نحو قانونى آغاز شد و طى برنامه هاى اول و دوم تلا ش هاى قابل توجهى در راستاى ايجاد تعادل و توازن بخش در سطح كشور صورت گرفت ، اما به دليل فقدان نگرش مشاركتى و ايجاد حس تعلق و وابستگى به روند توسعه منطقه، عدم واگذارى اختيارات به نهادها و مقام هاى منطقه اى در بودجه ريزى و برنامه ريزى توسعه استانى و نبود ساز و كار لا زم براى وابسته كردن هزينه ها به منابع درآمدى استان ميزان اثرگذارى تلا ش هاى برنامه هاى تعادل بخشى و منطقه اى چندان قابل توجه نبود.
با آغاز برنامه سوم توسعه براى تحقق ماده دوم قانون برنامه به منظور ايجاد اصلا حات ساختارى و نهادى در دولت فرصتى براى تشكيل نظام غيرمتمركز برنامه ريزى و توسعه منطقه اى فراهم شد كه علا وه بر مديريت منابع مالى منطقه اى، زمينه براى حضور و مشاركت منطقه با تكيه بر قابليت ها و استعدادهاى درونى منطقه در امور توسعه و برنامه ريزى تقويت شد.
تمركززدايى در زمينه وظايف عمرانى دولت، وابسته كردن اعتبارات تملك دارايى سرمايه اى استانى هر استان به درآمد آن استان و همچنين واگذارى اختيار تعيين اولويت هاى سرمايه گذارى در بخش هاى مختلف به نهادهاى استانى سه رويكرد مهم در نظام برنامه ريزى و بودجه ريزى كشور به شمار مى روند كه در قانون برنامه سوم توسعه در قالب مواد قانونى فصل هشتم با عنوان «نظام درآمد هزينه استان» تجلى يافت.
در مرحله اول شكل گيرى اين نظام، از رهنمودهاى كلى ۴۷ و ۴۸ ناظر بر تهيه و تنظيم برنامه سوم توسعه و ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه استفاده شد.
رهنمود كلى شماره ۴۷: درآمدهاى دولت در سطوح ملى و استانى طبقه بندى شده است و اختيارات لازم براى افزايش درآمدها در سطح استان و بكارگيرى آنها براى توسعه استان پيش بينى مى شود.همچنين اختيارات متناسب با برنامه هاى توسعه استانى به مديران و تشكل هاى استان تفويض مى شود.
رهنمود كلى شماره ۴۸: وظايف دولت در امر برنامه ريزى و توسعه در سه سطح ملى، فرا استانى (تنها در زمينه فعاليت ها و طرح هايى كه حوزه نفوذ و تأثير آنها پائين تر از سطح ملى و بالاتر از سطح استانى است) و استانى تقسيم شده و هر طبقه از وظايف به سطح تشكيلا تى و مديريتى آن واگذار مى شود.
در ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه آمده است كه به منظور كاهش تصدى ها و تقويت اعمال حاكميت و نظارت دولت و فراهم كردن زمينه مشاركت مؤثر مردم، بخش خصوصى و بخش تعاونى در اداره امور، تبيين دقيق وظايف واحدهاى ملى و استانى در برنامه ريزى و اجرا و فراهم ساختن زمينه تحقق مطلوب اهداف برنامه سوم توسعه، دولت موظف بود در طول سال اول برنامه، اصلا حات ساختارى لا زم را با رعايت اصل عدم تمركز در توزيع وظايف ملى و استانى و محدود كردن وظايف و مأموريت هاى واحدهاى ملى و ستادى به جنبه هاى اعمال حاكميت ، سياستگذارى، برنامه ريزى كلا ن و هدايت و نظارت و واگذارى امور اجرايى به واحدهاى استانى اقدام كند.
نظام درآمد هزينه استان براساس دو رهنمود ياد شده و ماده دوم قانون برنامه سوم شكل گرفت كه داراى اركان، اجزا و كاركردهاى زير است: الف: نهاد تصميم گيرى (شوراهاى برنامه ريزى و توسعه استان) كه پيشنهادهاى مربوط به برنامه هاى استان را بررسى، تأييد و تصويب مى كند.ب: نهاد مشاوره اى تصميم ساز (كميته هاى تخصصى ذيل شورا) كه با بررسى هاى كارشناسى و مطالعات و تحقيقات استانى پيشنهادهاى مربوط به برنامه هاى ميان مدت و كوتاه مدت توسعه استان را تهيه و تدوين مى كند.ج: منبع مالى استان (خزانه معين استان ) كه تمام درآمدهاى استان را در بر مى گيرد. اختيار استفاده از خزانه معين استان در چارچوب قانون با مديريت استان است و هرگونه پرداختى براى اجراى برنامه استان از سطح ملى به صورت كامل به خزانه معين استان واريز مى شود.د: نهاد نظارتى كه اجراى برنامه استان را در چارچوب ضوابط و معيارهاى ملى، كلا ن و استانى تضمين مى كند.مجموعه اركان ياد شده نظام درآمد ـ هزينه استان را كه برگردان قانونى آن در فصل هشتم قانون برنامه سوم درج شده، نشان مى دهد كه براى نخستين بار توسعه استان از طريق احراز جايگاه قانون و سند ملى توسعه كشور نهادينه شده است.
غير متمركز كردن امور برنامه ريزى و بودجه ريزى هر استان به منظور شتاب بخشيدن به فرآيند توسعه استان از مهم ترين اهداف فصل هشتم قانون برنامه سوم توسعه (نظام درآمد ـ هزينه استان) بود . براى دستيابى به چنين اهدافى لا زم است نهادها و ساز و كارهاى قانونى آن شكل بگيرد كه در مواد ۷۰ تا ۸۲ قانون برنامه سوم توسعه نظام درآمد- هزينه استان تعريف شده .بر همين مبنا نهادها و فرآيندهاى زير در استان ها ايجاد شد : الف: شوراى برنامه ريزى و توسعه استان ها و كارگروه هاى تخصصى شوراى برنامه ريزى و توسعه نقش كليدى را در هدايت فرآيند توسعه، اصلا ح ساختار مديريتى و ادارى استان ايفا مى كند.ب: نهادهاى تأمين منابع و تخصيص منابع در قالب ستاد درآمد و تجهيز منابع استان و كميته تخصيص اعتبارات.ج: خزانه معين استان ها به عنوان نهاد مالى استانى.د: عناوين درآمدهاى استانى به عنوان منابع مالى استانى و حوزه وظايف عمرانى استانى مشخص شده اند و زمينه گسترش اين عناوين و وظايف استانى براى سال هاى بعد فراهم شده است . هـ ضرايب برداشت از درآمدهاى استانى كه براساس ميزان توسعه يافتگى و عدم توسعه يافتگى استان ها شكل گرفته، در پيوست آيين نامه ماده ۷۶ قانون برنامه سوم به تصويب هيأت وزيران رسيده است.
بدين ترتيب براى نخستين بار سطوح برنامه ريزى از پايين به بالا در كشور شكل گرفت و شوراى برنامه ريزى و توسعه استان برنامه هاى كوتاه مدت و درازمدت توسعه استان ها را تشكيل دادند و كل اعتبارات هر استان براساس ضرايب برداشت از درآمدهاى استانى به صورت كلى در اختيار اين شورا قرار گرفت تا بر مبناى اولويت هاى هر استان سرمايه گذارى انجام گيرد اگر چه شكل گيرى نظام درآمد ـ هزينه در استان ها با مشكلا ت متعددى همراه بود اما گام مؤثرى در راستاى تمركززدايى مالى در ايران انجام گرفت.
پس از اجرايى شدن نظام درآمد هزينه استان طى برنامه سوم، وجود سندى كه فرآيند توسعه و برنامه ريزى را در استان ها براى يك دوره پنج ساله بر اساس درونى كردن فرآيند توسعه استان مشخص كند، ضرورى به نظر مى رسيد.بدين ترتيب با آغاز برنامه چهارم توسعه فرصتى براى ايجاد اسناد ملى توسعه استانى و نظام تنظيم بودجه استانى فراهم شد كه در قانون برنامه چهارم توسعه در قالب بخشى از مواد قانونى فصل ششم با عنوان «آمايش سرزمين و توازن منطقه اى» در راستاى تقويت نظام درآمد ـ هزينه، تجلى يافت.
براساس تبصره ماده ۷۲ قانون برنامه چهارم توسعه، سندهاى ملى توسعه استان موضوع فصل سيزدهم اين قانون بر اساس جهت گيرى هاى سند ملى آمايش سرزمين و متناسب با ويژگى هاى هر يك بايد تنظيم شود و به تصويب هيأت وزيران برسد، به نحوى كه مبناى تنظيم عمليات اجرايى برنامه چهارم توسعه قرار گيرد.طبق بند «ب» ماده ۱۵۵ قانون برنامه چهارم، سند توسعه استان سندى راهبردى است كه با توجه به قابليت ها، محدوديت ها و تنگناهاى توسعه استان، اصلى ترين جهت گيرى ها در زمينه جمعيت و نيروى انسانى، منابع طبيعى، زيربناها و فعاليت هاى اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى و هدف هاى كمى و كيفى درازمدت و ميان مدت توسعه استان را در چارچوب راهبردهاى كلا ن برنامه چهارم و سند ملى آمايش سرزمين و طرح هاى توسعه و عمران و اسناد ملى توسعه بخشى تبيين مى كند.بند «و» ماده ياد شده نيز تمام دستگاه هاى اجرايى استانى را موظف كرده برنامه اجرايى و عملياتى خود را در قالب اسناد توسعه استانى تهيه كنند و پس از تصويب شوراى برنامه ريزى و توسعه استان به مرحله اجرا درآورند.اسناد ملى توسعه استان ها شامل قابليت هاى اصلى استان، محدوديت ها و تنگناها، مسائل اساسى، هدف هاى توسعه درازمدت و راهبردهاى توسعه درازمدت استان همراه با هدف هاى كمى با تأكيد بر افزايش نقش نهادهاى مدنى و مردمى در توسعه استان، تأكيد و تقويت مرزبندى وظايف دولت بين ملى و استانى، توسعه بخش خصوصى و حمايت از كارآفرينان، حفظ محيط زيست و توسعه پايدار و درونى كردن فرآيند توسعه استان ها است.
ماده ۷۸ قانون برنامه چهارم توسعه، حكم قانونى سقف اعتبارات تملك دارايى هاى سرمايه اى استانى هر استان را تعيين مى كند.به طور مشخص اين ماده مقرر مى دارد كه درصد معينى از درآمدهاى واريزى به خزانه معين هر استان در قالب بودجه سنواتى به تأمين اعتبارات عمرانى (تملك دارايى هاى سرمايه اى) همان استان اختصاص يابد و تمام يا قسمتى از هزينه هاى جارى هراستان منظور شده در قوانين سنواتى (سند بودجه استانى) از محل درصد باقيمانده درآمدهاى آن استان تأمين شود.
بندهاى مختلف ماده ۸۱ قانون برنامه چهارم توسعه، معاونت برنامه ريزى رئيس جمهور را مكلف مى كند تا بودجه سالا نه استان ها را بر اساس سند ملى توسعه استان ها تنظيم كند.اين سند كه شامل تعهدات شوراى برنامه ريزى و توسعه استان و معاونت برنامه ريزى و نظارت راهبردى رئيس جمهور در خصوص اجراى برنامه توسعه استان است، در ۶ ماده بين رئيس شوراى برنامه ريزى و توسعه استان (استاندار) و معاونت برنامه ريزى و نظارت راهبردى رئيس جمهور مبادله مى شود كه شامل منابع و مصارف استان، تعهدهاى طرفين قرارداد، نحوه نظارت بر سند و جدول ها شامل درآمدها و واگذارى دارايى هاى استانى، اهداف، عمليات و اعتبارات تملك دارايى هاى سرمايه اى و اعتبارات هزينه اى دستگاه هاى اجرايى مشمول نظام بودجه استانى است.اسناد بودجه سالانه ۳۰ استان در سال هاى ۱۳۸۴و ۱۳۸۵ مبادله شد.
بنابراين شوراى برنامه ريزى و توسعه استان ها و كارگروه هاى تخصصى آن نقشى اساسى در هدايت فرآيند توسعه، اصلا ح ساختار مديريتى و ادارى استان دارند و نهادهاى تأمين و تخصيص منابع در قالب ستاد درآمد و تجهيز منابع استان و كميته تخصيص اعتبارات به فعاليت خود ادامه مى دهند و ضرايب برداشت از درآمدهاى استانى كه بر اساس ميزان توسعه يافتگى و عدم توسعه يافتگى استان ها شكل گرفته است، ميزان منابع مالى استانى استان ها را مشخص مى كند.