] سيدجواد سيدپور[
در ۱۵ مهر ۸۵ رئيس جمهور طى حكمى معاون اول خود را مأمور كرد تا با تشكيل شوراى عالى تدوين برنامه پنجم به همراه ۲۷ نفر ديگر از نخبگان كشور سياست هاى كلى و راهكارهاى مورد نياز پنجمين برنامه توسعه كشور را تهيه و تدوين كند. اهميت اين موضوع و ارائه الگوى توسعه ايرانى - اسلامى مبتنى بر الزامات سند چشم انداز جمهورى اسلامى حساسيت كار را افزايش داد. در اين راستا محورها و مضامين برنامه پنجم توسعه كشور تهيه و براى بررسى در اختيار كميته هاى مربوطه قرار گرفت.
يكى از بندها و محورهاى اين پروسه ارزيابى و نقد برنامه هاى توسعه در ايران بود، رويكردى كه اين نوشتار بدان پرداخته است.
واقعيت آن است كه پرسش هاى بسيارى در مورد عدم تحقق برنامه هاى توسعه مطرح است ولى جاى طرح آن در اين مجال نيست اما وضعيت موجود گوياى آن است كه ايرانيان خوب برنامه مى نويسند ولى خوب اجرا نمى كنند زيرا همه مى خواهند «برنامه ريز» باشند نه «برنامه ريزى شده». همه مى پندارند اين ديگران هستند كه بايد عمل كنند و خودشان تأثير ى در فرايند اجراى موفق و مؤثر برنامه ها ندارند. اين البته اشتباهى تاريخى است زيرا تا آحاد جامعه براى رسيدن به وضعيت بهتر تلاش نكنند دولت خود به تنهايى نمى تواند به تحقق برنامه ها نايل آيد. تجربه بيش از نيم قرن برنامه ريزى در ايران به نيكى گوياى چنين چيزى است.
بخشى ديگر از ايرادات وارده به برنامه ها، معنادار نبودن اين فرايند براى جامعه است. امرى كه متوليان برنامه ريزى كشور نتوانستندآن را تبديل به فرهنگ عمومى كنند و يا در مورد آن به درستى فرهنگ سازى نمايند.
نكته ديگر افتراق و جدايى برنامه ها از زندگى عادى مردم و نبود ارتباط تنگاتنگ با نحوه زيست جامعه و كلان ديدن روندهاى برنامه ريزى است.
براين دامنه مى توان نكات ديگرى افزود مثلاً اشراف و تسلط نگرش اقتصادى صرف به توسعه از جمله آفت هاى برنامه ريزى توسعه بوده است، بارى اين نوشته تلاشى است براى بازخوانى كوتاه و مختصر از آنچه تاكنون صورت گرفته و آنچه مى بايست تحقق يابد.
|||
* برنامه اى براى برنامه ريزى
گفته مى شود در كشمكش نيمه دوم قرن بيستم مهمترين مفهومى كه وارد ادبيات اقتصادى جهان شد معنا و مفهوم «توسعه» بود. معنايى آنچنان كه هم صورت و ماهيت كشورها را تغيير داد و هم به تقسيم جهان پرداخت؛ كشورهاى توسعه يافته، كشورهاى درحال توسعه و كشورهاى توسعه نيافته.
آرام آرام توسعه معيارى شد كه عيار كشورها با آن مورد سنجش واقع گرديد و بسته به ديدگاه و بينش اقتصادى فرد يا افراد جامعه متحول شد. اما يك فرض قطعى در معناى توسعه نهفته است، توسعه خود جوش نيست كه چونان چشمه اى از دامنه كوهى يا كوهسارى راه خويش را بيابد و بجويد بلكه نيازمند مديريت متغيرها و اجزاى نظام اجتماعى قابل حصول است، بر اين اساس عنصر انديشه و تعقل شاكله مديريت راهبردى توسعه قلمداد مى شود.
در اين راستا «برنامه ريزى» به سان ابزارى براى اعمال عقلانيت مورد توجه انديشمندان قرار گرفت و راه توسعه را «هدفمند» كرد.
برنامه ريزى سيستمى است كه به طراحى، اجرا و نظارت برنامه هاى توسعه مى پردازد و محصول هماهنگى ساختار اجتماعى است و برخوردار از درجه جامعيت، تمركز و نحوه مشاركت نهادهاست.
ميان «بازار» و «ضدبازار» برنامه ريزى، نه برهم زننده سازوكارهاى اين است و نه يكسره هم جهت با آن، بلكه همچون «مكمل» بازار تلقى مى شود. هرچند «برنامه ريز ى هاى فربه» كه قلمرو اختيارات آن بسيار گسترده است و دست برنامه ريزان را در تعيين تكليف تمامى متغيرهاى اقتصادى بازمى گذارد، «بازار» را تحت تأثير قرار مى دهد و آن را به شك و دودلى دچار مى سازد اما با اين وصف آنگاه كه تمركز بر روى «منابع» صورت مى گيرد بازار نيز به تكاپو مى افتد.
اين تكاپو مى تواند به تحرك اقتصاد بينجامد و راه هاى رسيدن به رشد بيشتر را تسريع كند. اما اشكال از آنجا شروع مى شود كه دستيابى به رشد بيشتر بدون توجه به توزيع مناسب درآمد تبعاتى را به وجود مى آورد كه شكاف توسعه و توسعه نيافتگى را گسترده تر و فاصله طبقاتى را بيشتر مى سازد. اين بحران الگوهاى رشد محور برنامه هاى توسعه است. روندى كه در آن قطار توسعه بخش قابل توجهى از مسافرين خود را جا گذاشته و يا آنان را در زير چرخ هاى خود خرد خواهد ساخت.
برنامه ريزى بايد به طور اصولى دستا مدفرايند مستمر گفت وگو ى ملى نخبگان جامعه باشد.
اما شروط برنامه ريزان چيست و اين گروه بايد داراى چه ويژگى هايى باشند تا بتوانند به كليت معقولى براى توسعه دست يابند. گفته مى شود اقتدار، آگاهى علمى و توان متقاعدسازى براى هماهنگ سازى اقدامات ملى و بسيج اجتماعى از اساسى ترين ويژگى هايى است كه برنامه ريزان بايد از آن برخوردار باشند تا بتوانند حمايت هاى سياسى لازم جهت هماهنگى هاى ساختارى عمودى و افقى كه اصلى ترين عامل موفقيت برنامه هاى توسعه هستند را فراهم سازند. با مهيا شدن چنين شرايطى است كه مشاركت افزايش يافته و ضريب تحقق اهداف برنامه ها بيشتر خواهد شد. هرچه مشاركت محدودتر باشد امكان پذيرى اجرايى و كارآمدى برنامه كاهش خواهد يافت و هزينه هاى اجرا و نظارت مركزى افزايش يافته، ضريب آسيب پذيرى طرح ها و سياست ها بالا خواهد رفت.
بايد پذيرفت كه مشاركت يك روش مطلوب نيست بلكه تنها روش ممكن براى تضمين كارآيى برنامه هاست. چيزى كه براساس چشم انداز بلندمدت جمهورى اسلامى اهميت آن بيشتر شده است زيرا راهبرد اصلى نظام در تحقق اهداف برنامه ها قلمداد مى شود.
صرف نظر از اين موضوع برخى بر اين باورند برنامه هايى كه تاكنون نوشته و اجرا شده اند آنچنان كه انتظار مى رفت موفق به تحقق اهداف خود نشده اند. البته اين سخن چندان گفته ناموجهى نيست زيرا وقوع بحران هاى پيدا و پنهان و رشد بيمارگونه امراض اقتصادى چيزى نيست كه بتوان آن را حاشا كرد.
اين بيمارى ها چه پيش از برنامه ها وجود داشتند چه پس از آن، حيات كنونى شان گوياى ضعف آشكار نظام برنامه ريزى كشور است كه هنوز موفق به علاج اين پديده ها نشده اند. در بحبوحه تهيه برنامه چهارم توسعه بين سال هاى ۸۲ تا ۸۴ موضوع و مسئله موفقيت يا عدم موفقيت برنامه هاى توسعه مورد مداقه و كنكاش بسيارى از پژوهشگران، اساتيد دانشگاه و نخبگان برنامه ريزى كشور قرار گرفت. نتيجه به دست آمده بسيار نگران كننده بود زيرا اكثر اين افراد ادامه روند «كنونى» - يعنى برنامه هاى اول تا سوم را - باعث ايجاد بحران و مشكلات اساسى براى نظام دانستند. براساس اسناد منتشرشده در همان زمان كه نكاتى از آن در جدول شماره يك نيز آورده شده به اين نتيجه رسيدند كه با ادامه روند موجود، يعنى ادامه سياست ها و راهكارهاى برنامه هاى اول، دوم و سوم توسعه، رشد متوسط سالانه توليد ناخالص داخلى ۳/۹ درصد خواهد بود كه بايد ۸/۶ درصد باشد. يا رشد متوسط سالانه درآمد سرانه به عنوان يكى از عامل هاى مؤثر در توزيع درآمد و تحقق عدالت اجتماعى با ادامه وضع كنونى ۲/۵ درصد خواهد بود كه براى بهبود اوضاع نيازمند رشد ۵/۲ درصدى هستيم.
همچنين در اين سند آمده است رشد متوسط سالانه سرمايه گذارى از ۳/۹ درصد مى بايست به ۱۰/۹ درصد بالغ شود. بر اين دامنه البته نكات ديگرى هم مى توان افزود كه در جدول شماره يك به طور كامل آورده شده كه گوياى شكاف عظيم بين اهداف برنامه و عملكرد آن است.
در همين دوران بود كه اعلام شد بررسى روندهاى رشد دهه گذشته، همراه با پيش بينى هاى جمعيتى در مورد ايران و چهار كشور منتخب (تركيه، كره جنوبى، مالزى و سنگاپور) تا افق ۲۰۱۵ نشان مى دهد كه در صورت تداوم روندها، توليد ناخالص داخلى سرانه كشور، در مقياس واقعى از ۱۷۵۹ دلار در سال ۱۹۹۹ به ۲۳۷۷ دلار در سال ۲۰۱۵ افزايش خواهد يافت. براين اساس، توليد ناخالص داخلى سرانه تركيه در سال هدف، حدود ۲ برابر ايران، كره ۸ برابر ايران، مالزى تقريباً ۴ برابر ايران و سنگاپور ۲۵ برابر ايران خواهد بود. اين همه آشكارا بر عدم موفقيت برنامه هاى توسعه صحه مى گذارد. جالب اين كه اين اعداد در گزارش هاى رسمى منتشر شده همان ايام به گونه ديگرى نمود مى يافت. نگاهى كلى به رئوس عملكرد برنامه هاى توسعه تاكنون مى تواند تصوير بهترى از آينده ايران به دست دهد.
* برنامه و ضدبرنامه
برنامه اول توسعه با انتخاب راهبرد آزادسازى اقتصادى از سال ۶۸ آغاز شد. هدف اصلى آن بود كه با سرمايه گذارى دولت در بازسازى خسارات جنگ و بهره بردارى حداكثر از ظرفيت هاى موجود، روندهاى منفى اقتصادى حاكم به سمت ايجاد رشد اقتصادى در كشور تغيير يابد و زمينه تداوم رشد در آينده فراهم شود. در طول اجرا، برنامه دستخوش تغيير و تحول شد و دولت در دوران برنامه اول خط مشى هايى دنبال كرد كه در برنامه وجود نداشت يا تأكيدى بر آنها نشده بود. از جمله اين تجديدنظرها مى توان به عدم بهره گيرى از ظرفيت هاى موجود، اولويت دادن به استراتژى تشويق صادرات، سياست تك نرخى كردن ارز و آزاد گذاشتن قيمت آن و خصوصى سازى سريع اقتصاد اشاره كرد.
عملكرد برنامه اول توسعه نشان مى دهد كه با شروع برنامه، رشد اقتصادى چشمگير بوده اما در سال هاى آخر، برنامه روند رشد نزولى داشته است. رشد اقتصادى كه در سال ۱۳۷۰ حدود ۱۰/۱ درصد بود در سال ۱۳۷۲ به ۴/۹ درصد رسيد كه نشان دهنده آن است كه برنامه نتوانسته روندهاى مثبت و بادوام اقتصادى را در جامعه شكل بدهد و اين رشد شديد در اوايل برنامه پيش از آن كه تابع سياست هاى هدفمند و هوشيارانه برنامه ريزان باشد، تحت تأثير تحولات خارج از كنترل برنامه از جمله افزايش موقت درآمدهاى نفتى كشور ناشى از ماجراى اشغال نظامى كويت و تزريق سريع وام هاى خارجى در اقتصاد ملى و استفاده از ظرفيت هاى اقتصادى بلااستفاده در دوران جنگ بوده است.
در برنامه دوم توسعه نيز رشد و توسعه اقتصادى از اصلى ترين اهداف بود. براين اساس رشد توليد ناخالص داخلى در برنامه دوم توسعه، ۵/۱ درصد در نظر گرفته شده بود. البته در اجراى برنامه دوم توسعه، تغيير جهت اساسى از راهبردهاى اعلام شده روى داد. احياى سيستم چندنرخى ارز، برقرارى مجدد كنترل قيمت ها، كنترل واردات و اعمال سياست انقباضى پولى به دليل بسط زياد از حد سياست هاى اعتبارى و عدم تعادل هاى تبعى، سررسيد و فشار بدهى هاى خارجى برنامه اول توسعه و كاهش بيش از انتظار قيمت نفت از جمله اين ها بود. عملكرد برنامه دوم توسعه نشان مى دهد ميانگين رشد توليد ناخالص داخلى ۳/۳ درصد در سال بوده كه با اهداف برنامه توسعه مبنى بر رشد ۵/۱ درصدى به طور متوسط در هر سال فاصله قابل توجهى دارد. برنامه دوم توسعه در شرايطى آغاز شد كه با بهره بردارى از ظرفيت هاى بلااستفاده موجود در سال هاى برنامه اول، به تدريج از روند رو به رشد اقتصادى كشور كاسته شد. بروز بحران بدهى هاى ارزى در اوايل اين برنامه و لزوم صرفه جويى در مصارف ارزى، عدم ثبات در سياست هاى پولى و مالى و ارزى، كاهش قيمت نفت از مقدار پيش بينى شده در سال ۱۳۷۶ و كاهش شديدتر آن در سال ۱۳۷۷ و خشكسالى در اكثر استان هاى كشور تقريباً در تمامى سال هاى اجراى برنامه برخى از دلايل عمده محقق نشدن اهداف برنامه دوم توسعه اعلام شده است. در برنامه سوم توسعه، اصلاح ساختار اقتصادى مدنظر بود. مهمترين ويژگى برنامه سوم در بعد اقتصادى شناخت چالش هاى اساسى فرآيند توسعه اقتصادى كشور و سعى در فراهم كردن الزام هاى تحقق توسعه پايدار بود. براين اساس در حوزه اقتصاد راهبرد اصلاحات اقتصادى با رويكرد «توسعه اقتصاد رقابتى» ازطريق حركت به سمت آزادسازى نظام قيمت ها و تعيين قيمت بر مبناى ساز و كار بازار به عنوان ابزار تخصيص بهينه منابع مدنظر قرار گرفت. اما عملاً آزادسازى تجارت و حذف موانع غيرتعرفه اى، تخصيص رقابتى منابع بانكى و حذف يارانه انرژى از مقولات اصلاح نظام قيمت ها بود كه عملكرد موفقى در طول برنامه از خود بروز نداد.
ضمن آن كه رشد پيش بينى شده در برنامه نيز تحقق نيافت و وضعيت توزيع نامناسب درآمد ادامه يافت.
اما برنامه چهارم توسعه در حالى شروع شد كه پيش از اقدام و عمل دستخوش تغييرات گسترده قرار گرفت. زيرا ديدگاه هاى تدوين كنندگان آن به طور كلى با كسانى كه آن را به تصويب رساندند متفاوت بود. حتى برخى از جداول آن با يك سال تأخير مورد تصويب مجلس قرار گرفت كه نشان دهنده عدم هماهنگى ساختارى برنامه بود. ضمن آن كه بسيارى از كارشناسان از همان ابتدا اهداف برنامه را بلند پروازانه و غير كارشناسى مى دانستند. با اين حال برنامه چهارم اكنون در حال سپرى كردن سومين سال از دوران خود است.
* شكست برنامه ريزى تك بعدى
تجربه دو دهه برنامه ريزى در پس از انقلاب و سه دهه پيش از آن در دوران گذشته، نشان دهنده عدم موفقيت الگوهاى يك بعدى، ناموزون و اقتدارگرايانه توسعه است. از اين رو ضرورت بازنگرى در بينش ها و الگوهاى حاكم بر برنامه ريزى توسعه و حركت به سوى برنامه ريزى براى توسعه جامع، پايدار و ملى قطعى است. اين الگو مى بايست مشابه با هر كشور ديگرى با فرهنگ و معيارهاى ارزشى حاكم بر جامعه انطباق يابد و شرايط بين المللى ، تجربه ساير كشورها و ويژگى هاى اقتصادى كشور را مد نظر قرار دهد.
اقتصاد ايران طى سه دهه گذشته، همراه با افت و خيز ها و نوسانات توليد و تجارت، نتوانسته است به يك جريان رشد پيوسته و پايدار دست يابد. در اين سال ها، در قبال رشد متوسط جمعيت در حدود ۲/۷ درصد در سال ميانگين رشد توليد ناخالص داخلى برابر با ۱/۵ درصد بوده است كه اين به نوبه خود تأثير محسوسى بر وضعيت رفاه اجتماعى داشته است.
بى ترديد، ايران با امكانات طبيعى و معدنى، نيروى انسانى جوان، دسترسى قابل توجه به ارز خارجى حاصل از نفت و نيز موقعيت ممتاز جغرافيايى، يعنى قرار گرفتن در مركز ۷۰ درصدى انرژى نفت و گاز جهان و بازار وسيع بيش از ۳۰۰ ميليون نفرى در خاورميانه، اقيانوس هند و آسياى مركزى، در صورتى كه بتواند با انجام اصلاحات ضرورى و اجتناب ناپذير اقتصادى در زمينه هاى ساختارى- سياستى، شرايط لازم و فضاى مناسب براى رشد فزاينده سرمايه گذارى را در كشور فراهم آورد، آينده بسيار روشن و اطمينان بخشى را پيش رو خواهد داشت و مى تواند طى دو دهه آينده از يك كشور متكى به منابع كالاهاى نخستين، به يك كشور صنعتى پيشرو با توليداتى متنوع و صادراتى انبوه، تبديل شده و شرايط زندگى و برخوردارى هاى مردم را به گونه اى چشمگير و مثبت متحول سازد. بديهى است كه هرگونه تحول بلند مدتى، تحت تأثير اقدامات و عملكردهاى كوتاه مدت و ميان مدت قرار دارد و اگر در مدت زمانى مناسب، مجموعه پيش بينى هاى هدفمند و زمانبندى شده و اولويت گذارى شده براى تغييرات ساختارى، به اجرا در نيايد، نه تنها اهداف بلند مدت، دست يافتنى نخواهد شد، بلكه بحران هاى عارضى قابل پيش بينى هم كه در سه زمينه توليد، تورم و بيكارى بروز و ظهور خود را نمايان ساخته، مى تواند وضعيت اقتصادى كشور را دشوار تر سازد.
* برنامه هاى بى ناظر، كلمات ارشادى
ايرانيان به خوبى برنامه مى نويسند اما به خوبى هم از انجام آن طفره مى روند. در واقع مشكل توسعه نيافتگى در ايران نبود تئورى يا دانش مورد نياز براى برنامه نويسى نيست، بلكه رها شدگى برنامه ها پس از نوشتن و عدم نظارت بر عملكردها از اصلى ترين گره هاى نگشوده اقتصاد ايران بوده است. نقش و هدف برنامه در كشورهاى در حال توسعه تسريع در امور توسعه و پركردن شكاف بين اين كشورها و كشورهاى توسعه يافته بوده است با اين حال واگذار كردن فرآيند توسعه به كارهاى غير برنامه اى ما را در آينده هم به توسعه نمى رساند. يكى از مشكلات برنامه هاى توسعه ادبيات آن است.
در حال حاضر بيشتر برنامه هاى كشور ارشادى و عموماً اخبارى است. اين امر سبب شده انتقادات زيادى به برنامه وارد شود. با بررسى برنامه هاى اجرا شده در ايران مى توان به اين نتيجه رسيد كه اين برنامه ها هيچ گاه اجبارى نبوده اند و حتى براى خود دولت ها نيز چنين خصوصيتى نداشتند و نهايتاً برنامه هاى ارشادى تلقى مى شدند. در اكثر موارد چنين برنامه هايى براى بخش خصوصى يك برنامه اخبارى و اطلاع رسانى بوده و برنامه از اين جهت همانند يك كالاى عمومى است كه دولت با هزينه زياد توليد كرده و به صورت پيش بينى آينده در اختيار همگان مى گذارد. با اين وصف توسعه نيافتگى ايران بيش از همه ريشه در ساختار نامناسب اقتصاد ايران دارد. تخصيص نامطلوب منابع، سيستم ناكارآمد دولتى، محيط ضعيف و نامناسب تجارى، بهره ورى پائين سرمايه، نيروى كار و كل عوامل توليد، وابستگى شديد به درآمدهاى نفتى از جمله اين معضلات است. ضمن آن كه بر هيچ كدام از برنامه هاى توسعه تاكنون نظارت قطعى و دقيقى صورت نگرفته است.
* چشم انداز و برنامه پنجم
اكنون شوراى عالى تدوين برنامه پنجم كه به رياست معاون اول رئيس جمهور و با ۲۷ عضو تشكيل مى شود، وظيفه خطيرى در پيش رو دارد. دستى در گذشته و چشمى به آينده براى تدوين سياست هايى كه بتواند زمينه ساز تحقق عدالت اجتماعى به مثابه آرمان متعالى انقلاب اسلامى باشد، ضرورى و قطعى است. از ياد نبريم كه چشم انداز ۲۰ ساله جمهورى اسلامى ايران ابلاغ شده از سوى مقام معظم رهبرى مبتنى بر ارزش هايى است كه به وضعيت مطلوب اقتصادى، اجتماعى، فرهنگى و زيست محيطى جامعه در عين توجه به واقعيت هاى آن اشاره دارد.
پذيرش چنين «چشم انداز واحد ملى» نخستين گام در توفيق برنامه ريزى است. اين چشم انداز كه اجماع كاملى از نخبگان را با خود دارد، تصويرى از آينده مطلوب را ترسيم مى كند كه هرگاه در ذهن آحاد جامعه جاى بگيرد، مسير تحولات و دگرگونى هاى جامعه را هموارتر مى كند. در چارچوب چشم انداز مطلوب است كه برنامه ريزى ها و حركت هاى فردى و اجتماعى به سوى آينده آرمانى، جهت پيدا مى كند.
لازمه يك نگاه فعال و آينده ساز، حركت بر پايه مديريت چشم انداز است، الگويى كه برنامه پنجم مبتنى بر آرمان ها و ارزش هاى آن است، چيزى كه از آن به عنوان الگوى توسعه ايرانى - اسلامى ياد مى شود.
